1. 问题的提出
以审判为中心的刑事诉讼制度改革，强调庭审实质化，要促进普通程序的正当化发展。但刑事诉讼旷日持久，会耗费大量司法资源。因此，应将案件按照轻重分开处理，将司法资源投入到最值得关注的案件，从而实现程序的正当化。在此前提下，我国扩大了简易程序的适用范围，试点了刑事速裁程序，又提出完善认罪认罚从宽制度。庭审实质化与刑事案件繁简分流，是应然的要求和实然的需要的关系 [1] 。
我国认罪认罚从宽模式以“量刑协商”机制实现多方利益兼顾。《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)第201条规定：“对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。”根据目前的法律规定以及实践操作，法院受到量刑建议“一般应当”采纳的约束，检察院提出的量刑建议基本决定了案件的最后结果。检察官成为了“法官之前的法官”。认罪认罚案件的审理正逐渐呈现出明显的“确认式庭审”的样态。这与以审判为中心的诉讼制度改革初衷不符。
余金平交通肇事案1、蔡基甸危险驾驶案2引发了实务界和学界对于认罪认罚量刑建议效力问题的探讨，即法院对于量刑建议是“应当”采纳，抑或“可以”采纳的问题。关于《刑事诉讼法》第201条规定中的“一般应当采纳可以”的表述，学界和实践中均存在着争议。争议焦点在于检察院向法院提出的量刑建议究竟应当做何理解，其是否具有法律上的拘束力。有学者认为，“一般应当”属于柔性法律规定，法院不是必须接受检察院的量刑建议，是在审核后“可以”采纳检察院恰当的量刑建议；在“不一般”的情况下可以选择不接受而径行裁判 [2] 。也有其他人认为“一般应当”属于强制性法律规定，法院不是“应当”接受检察院的量刑建议；换言之，法院必须接受检察院的量刑建议 [3] 。
针对“一般应当采纳”的效力问题，本文拟采用法释义学研究方法，通过对相关规范进行体系化的解释，分析刑事诉讼程序背后的法理及价值，明确检察院的量刑建议对于法院的约束效果。同时，为相关量刑建议的效力问题提供基于现行法的解决方案。
2. 关于认罪认罚案件量刑建议效力的争议
该问题的争议焦点在于检察院向法院提出的量刑建议究竟应当做何理解，其是否具有法律上的拘束力。有赞成与反对的两种意见，具体如下。
2.1. 量刑建议没有实质效力
法院一般采取此立场，认为量刑建议没有实质的拘束或决定效力。2018年，胡云腾提出量刑建议是一种仅具司法公信力的承诺，法院仍然享有量刑权 [4] 。2019年，苗生明、周颖认为，“一般应当”属于柔性法律规定，法院不是必须接受检察院的量刑建议，在“不一般”的情况下可以选择不接受而径行裁判 [2] 。2020年，陈卫东进一步认为，检察院的提起公诉权可以划分为定罪请求权与量刑请求权，量刑建议仅具取效性质，无任何直接的实体效力 [5] 。
2.2. 量刑建议有拘束效力
检察院一般采取此立场。检察院将与被告人协商得出的量刑建议提交法庭，有利于辩方在庭上进行辩护，更好地达到法院“兼听则明”的效果。2010年，为促进量刑建议工作的深入开展，最高人民检察院正式发布了《关于积极推进量刑规范化改革全面开展量刑建议工作的通知》。高检院相关负责人在答记者问中提到，该通知发布的意义是“检察机关对公诉案件提出量刑建议，是依法履行法律监督职能的重要内容，有利于保障当事人的诉讼权利，有利于强化对量刑裁判的监督制约，促进法院公正量刑。” [6] 最高人民法院、最高人民检察院协同公安部、国家安全部及司法部在2016年制定了《关于在部分地区开展形式案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》(以下简称《试点办法》)。其中的第20条为之后《刑事诉讼法》第201条的雏形，首次提出了“一般应当”与五种例外情形，还规定了“明显不当”和“异议”的量刑建议调整机制。因此，《刑事诉讼法》第201条的立法目的是加强检察院的职能，从而约束法院，促进公正。在2019年，最高人民法院、最高人民检察院联合公安部、国家安全部及司法部制定了《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)，其中第40条规定除五种情况之外，量刑建议适当的，人民法院“应当”采纳。该规定删去了“一般”二字，加强了约束意味。
在学界亦有部分学者持此观点。2019年，皇甫长城、刘强、周健认为“一般应当”属于刚性法律规定，法院必须接受检察院的量刑建议 [3] 。2020年，卞建林提出，法院应尊重基于诉讼合意产生的量刑建议，从而推进认罪认罚从宽制度 [7] 。在董坤看来，量刑建议是控辩协商的合意，具有司法公信力，对法院的裁判形成一定的拘束；拘束体现在三方面，分别是对量刑建议的一般采纳，对不当量刑建议的适度容错以及量刑建议明显不当时的程序性约束 [8] 。
3. 法律解释视角下的量刑建议效力
依照法律方法论，当对法律条文的解读不明确时，应先使用法律解释的方法。法律解释有多种方法。在解释方法比较意义上，有文义解释、体系解释、目的解释和比较法解释等规则和方法的优先使用顺序。
3.1. 文义解释视角下的量刑建议效力
在法律解释的过程中，文义解释应作为首要方式予以考虑。文义解释有三层含义，分别是法义优先，专业含义优先和常义优先。
“一般应当”较为特殊，无法适用法义解释和专业含义解释解决问题，应适用常义解释方法。常义解释即按照词句的通常意义进行解释。对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，“一般应当”采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议，并列举了五种例外情形3。“一般应当”与“应当”的区别在于增加了“一般”二字。“一般”在新华字典中的解释为普通、通常，其反义词是“特殊”。放在该条文中理解，法院在一般情况下应当采纳检察院的罪名和量刑建议；但是在特殊情况下，即其后列举的五种例外情形中，法院不再“应当”采纳检察院的建议，而是有了更大的自主权，是“可以”采纳量刑建议。
但依照常义解释，“一般”也有普遍的意思，即法院应当依照检察院的量刑建议判决，主导权在于检察院。特别是2019年印发的《指导意见》删除了“一般”，仅保留“应当”，加强了检察院的量刑建议权。
由此还是产生了不同的理解。笔者搜寻了现行法律法规和司法解释，发现了较多系包含“一般应当”内容的法条。其中部分法条在“一般应当”后附加有例外情形，但也有部分法条未附上例外情形4。对于“一般应当”的常义解释，无法得出统一结论。而且，仅凭借文义解释，不仅不能充分体现法律条文的真正意义，而且容易被字面含义局限继而导致误解法律真意 [9] 。因此，欲要彻底解决量刑建议“一般应当”的理解问题，需要继之以论理解释。
3.2. 体系解释视角下的量刑建议效力
在进行论理解释时，应首先采用体系解释的方式。按照体系解释，检察院的认罪认罚量刑建议对于法院来说，在实体上仅具有参考价值。但基于自由价值，在法官自由裁量范围内参考量刑建议，如果量刑建议既不“明显不当”也不落在司法责任制后果之下，可以尊重被告人与检察院的协商结果，采纳量刑建议。具体论证如下。
文义解释之后适用的法律解释方法是体系解释方法。《刑事诉讼法》第201条第1款规定了一般情况与五种例外情形。此处属于一般规范与特别规范关系，这两个法律条文相辅相成，共同组成了法院处理检察院量刑建议的态度。
该条文第二款规定是，人民法院经审理认为量刑建议明显不当，或者被告人、辩护人对量刑建议提出异议的，人民检察院可以调整量刑建议；人民检察院不调整量刑建议或者调整量刑建议后仍然明显不当的，人民法院应当“依法”作出判决5。依据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)赋予法院的审判权6，“明显不当”应由法院判断。人民法院应当“依法”作出判决，即法院认为量刑建议不符合审判后得出的结果，应当依法判决，不采纳检察院的量刑建议。《刑事诉讼法》第201条第1款和第2款相互补充，共同组成了完整的量刑建议采纳规则。
由此可见，检察院的量刑建议对于法院来说，在实体上仅具有参考价值。在程序上，当量刑建议既不属于五种情形，也不属于“明显不当”时，法院应当采纳；当量刑建议属于五种情形之一，法院可以直接不采纳；法院认为量刑建议不当的，不应直接作出不利于被告人的变更。为了维护法院的中立性，保障司法公信力，法院认为量刑建议畸轻，应当建议检察机关变更量刑建议 [10] 。检察机关拒绝变更量刑建议，或者变更后量刑建议仍然畸轻的，法院才能更改量刑建议并作出判决。由此可以较为全面地把握认罪认罚从宽与检察院量刑建议，也不会在规则之间产生矛盾与冲突。
3.3. 比较法解释视角下的量刑建议效力
讨论量刑建议效力，需要回到控审关系的探讨上。关于刑事诉讼繁简分流，虽然都追求正当程序，但比较法上存在两种基本模式。
第一种模式是以英美法系国家为代表的当事人主义，它强调当事人的主导地位和诉讼的对抗性。法官保持绝对中立，当事人平等武装。繁简分流是以刑事案件复杂与简单、严重与轻微为标准。
第二种是以大陆法系国家为代表的职权主义，法官提前阅卷、依职权调查，检察官有着客观义务。繁简分流机制的实施，是以被告人认罪作为其前置条件。从20世纪80年代开始，大陆法系国家借鉴英美法系国家的做法，但严格限制当事人认罪的适用范围和条件。
从整体上看，各国一般都认为求刑权和控辩合意不能过度干涉法官的审判权。如美国《联邦刑事诉讼规则》第11条规定了两种类型的量刑交易，一种是不能约束法官的答辩交易，一种是有约束力的答辩交易 [11] 。虽然法官一般会尊重控辩双方的量刑协议，但法官并不必然受协议内容的约束。在考虑是否接受或拒绝辩诉交易时法院必须在“所有相关因素”的基础上做出“理性决定”。美国的高度尊重和某种默许是基于对抗模式与协商模式的转变及共存下的司法运作。
认罪认罚案件是中国基于案件人少下，基于社会对于实体公正的强烈追求下的中国选择，显著区别于美国的辩诉交易制度。在我国模式下，对于法院不采纳量刑建议而作出的裁判，检察机关有权提出抗诉，这使得量刑建议权与量刑裁判权的形式冲突进一步延伸。检察机关针对不采纳量刑建议的裁判进行抗诉也属于一种法律监督行为，如果仅因为法院不采纳量刑建议而进行抗诉，这在形式上会表现出法律监督权与以审判为中心原则的冲突，客观上使得审前阶段的主导作用在审判阶段再次强化，从而弱化了审判的中心地位。
从余金平交通肇事案中反映出了量刑建议效力对于司法资源的消耗问题。一旦认罪认罚案件当中法院与检察院不能对量刑问题达成一致意见时，如果又不及时启动法律规定的量刑协商机制，就会造成本来追求案件快速有效解决以节省司法资源的案件，又进入续审程序，不利于案件的快速解决，也不符合认罪认罚的设立目的。因此，在认罪认罚案件中，应该明确法院对于量刑的裁判权，减少司法消耗，从而促进公平正义的实现。
3.4. 对量刑建议刚性约束力的反驳
依照上文所述，法院才是审判权的唯一行使者，检察机关不能越俎代庖。一般情况下检察机关提出的量刑建议只是作为一种法律建议，并不具有法律约束力。法官要基于事实和法律自行决定是否采纳量刑建议。
虽然出于认罪认罚制度目的的要求，让法院接受检察院的量刑建议可以提高案件的诉讼效率，但量刑本身便属于审判权的一部分，刑诉法对认罪认罚案件中检察院量刑建议所赋予的拘束力，限制并损害了法院的量刑权，更有悖于控审分离的基本原则。
在认罪认罚案件中，《刑事诉讼法》赋予了检察院的量刑建议对法院审判的一定拘束力，这使得认罪认罚案件的量刑建议相较于其他普通案件的量刑建议具有显著的区别性特征，即“除法律规定的情况外，一般应当采纳”。该规定是为了保障认罪认罚案件，控辩合意具有约束力的重要内容，也是保障认罪认罚从宽在推进中顺利落地的一个重要举措。因此，法院在审判过程中，应依照法律规定的程序对量刑建议进行审查，从而使量刑建议在庭审中得到体现。
值得一提的是，检察院享有监督权并非是量刑建议具有约束力的支撑依据。监督权与量刑建议权的目的和来源不同。检察院对庭审活动和裁判结果进行监督，在法定情形下依法行使监督权。该权力来源是《宪法》7和《刑事诉讼法》8。
有部分观点也认为根据目的解释，《刑事诉讼法》第201条的立法目的是加强检察院的职能，从而约束法院，促进公正。但是目的解释方法的运用也要受其他解释规则的限制；规则之一即为“除非法律有重大瑕疵已经到违宪程度，目的论解释不能破坏体系” [12] 。根据刑事诉讼法以审判为中心的总体制度和体系，检察机关提出的量刑建议只是作为一种法律建议，并不具有法律约束力方为正确解释。
4. 量刑建议效力问题的应对路径
本文认为，应当将《刑事诉讼法》第201条第1款规定做“可以”理解，从而提高法律文本的准确性与完整性。但基于法律的稳定性，在修改之前，各方应采取多种行动，应对当下涌现出的量刑建议处理难题。在以审判为中心框架下，法院在审核检察院认罪认罚量刑建议时，应“尊重检察院量刑建议权”。
4.1. 提高量刑建议的质量
认罪认罚案件中，在审查起诉阶段，检查机关就要与犯罪嫌疑人达成合意并据此提出量刑建议，且量刑建议一般应当为确定刑。最高人民检察院同样倡导深化量刑建议的精确化改革。根据相关数据可知，在目前的实践中，采用认罪认罚制度办理的刑事案件占全部的百分之八十左右，其量刑建议采纳率也高至百分之九十左右。从数据可以感知到，对于定罪量刑的实质决定权已渐渐转移到检察机关；在认罪认罚案件的处理中，检察机关发挥着主导性的作用。因此，法院的独立审判权力随之弱化，压缩了法院的量刑裁量空间。为此，需要采取措施加强对检察院提出量刑建议的约束。
4.1.1. 推行量刑标准规范化改革
在司法实践中，检察官在提出确定刑量刑方面展现出的能力尚显不足。这一现状的背后，是由多种复杂因素共同作用的结果。首先，法院才是专门定罪量刑的机关，其具有丰富的经验；而检察院日常提出的多为幅度刑量刑建议，经验积累少。其次，目前缺少检察机关可以依据的针对量刑建议的规范，量刑标准较为模糊。因此，检察机关在认罪认罚案件中所提出的量刑建议相对地缺乏准确性和专业性。
量刑规范化改革对于规范认罪认罚案件的控审关系具有重要意义，在一定程度上决定着认罪认罚从宽制度适用的成败。一方面，检察机关量刑能力提升后，能提出更高质量的量刑建议，尤其是确定刑量刑建议。这有助于减少控审之间关于量刑的争议，夯实两者合作推动该制度的适用基础。另一方面，有关量刑标准的细化及量刑规则的完善，可以有效规范量刑裁量权，在抑制量刑主观性的同时增加技术性，继而消除控审冲突的根源。
4.1.2. 细化量刑建议报告制度
《指导意见》33条规定，在提出量刑建议时，应当说明其背后的理由和依据。但从实践情况看，在量刑建议说理方面，检察机关还有很大的提升空间，需要进一步加强。首先要对量刑建议的内容加以规范，不仅要保证语言表达上的逻辑通顺和规范，更要对建议判处刑罚的种类、刑期、刑罚的执行方式加以明确的说明。通过参照《量刑指导意见》，说明确定刑量刑建议产生所依据的案件事实和法律，以及量刑情节的适用。其次，应对犯罪嫌疑人认罪认罚的时间、辩护人或值班律师的意见以及社会调查评估状况进行具体说明。在此基础上，法院能够对精准化量刑建议的推导过程有更加全面的了解。同时检察机关的说理还应当更加全面，说理的范围不仅仅限于主刑，还应当涵盖附加刑。
检察院在认罪认罚案件的审查起诉阶段充分尊重并听取犯罪嫌疑人及其值班律师或辩护律师的意见和建议，在庭前发挥预审只能充分厘清实体和程序事实，让认罪认罚案件的控辩协商以一种更加公正和文明的态势被呈送至法院。如此，便能更加有效地发挥检察机关在刑事诉讼中的“承上启下”职能，节约法官于庭审之上对协商事实的审查耗时，在诉讼经济的视角提高司法资源。
4.2. 加强对量刑建议的审核
4.2.1. 重视庭审实质化
在认罪认罚案件中，法院可以选择适用速裁程序与简易程序，会相应地简化庭审部分环节。但在推进以审判为中心的背景下，贯彻庭审实质化要求法官对认罪认罚的案件进行实质审查，即使是在审判程序简化的前提下。庭审实质化要求法院在庭审中对认罪认罚的自愿性、具结书内容的真实性和合法性进行审查核实，同时对认罪认罚案件证据事实、量刑建议进行实质审查 [13] 。
虽然庭审实质化改革的核心价值追求在于实现诉讼公正，但也不能忽视诉讼成本的优化与诉讼效率的提升，这对于调和以审判为中心的司法体制与认罪认罚制度之间的张力具有重要意义。法院仍需对控辩双方达成合意的证据、事实及法律适用问题进行实质性的审查，但审查的方式可以适度简化。对于控辩双方无争议的事实和证据问题，法院可将审理程序进行简化，如避免传唤证人、鉴定人出庭作证，以及不启动非法证据排除程序。
4.2.2. 重视法定标准和程序
根据我国《刑事诉讼法》第201条，如果法院不采纳量刑建议，有两种原因。第一种原因是存在第1款中规定的五种情形，第二种原因是认为检察机关提出的量刑建议明显不当。但是，对于何为“明显不当”，立法没有进行明确界定，在量刑建议考核指标的压力下，检察院选择对自身有利的更大区间，跟法院容易产生冲突。因此，应当通过设立适当的幅度标准，来定义何为明显不当。具体而言，可以制定一份详尽的量刑规则清单，其中规定不同量刑情节所对应的刑罚幅度。当法官预期的量刑结果与检察官所提出的量刑建议存在偏差，且这种偏差超出了所设定的可接受区间时，便可将该量刑建议认定为明显不当的情形。
量刑建议是检察院与被告人的协商成果，在一定程度上体现了被告人的意志。在部分情形中，量刑建议虽属“明显不当”，但符合被告人的自由意志。在此情形下，法院应如何调整量刑建议的背后反映了价值问题。我国《刑事诉讼法》的目的是惩罚犯罪，还保障人权。这两者是车之两轮，鸟之两翼。但这二者产生冲突时，可以通过价值选择的方式明确。
价值之间也分为不同的序列。处于第一序列的价值可以自身自洽，例如自由和生命；处于第二序列的价值要借助第一序列的价值来论证，例如民主要借助自由得以证成 [14] 。在此理论基础上，被告人应享有对自身权利的处分自由。但鉴于我国法官并不如美国协商制下的法官超然，而是深度进入案件。调查模式下的法官，对自我角色的认知和自我功能的定位是发现案件真实对案件真实的发现具有责任内容。在司法责任制下，我国法官不宜过度尊重被告人意志。笔者认为，法官首先应根据事实和法律，在审判中独立得出判决；其次，在法官自由裁量范围内参考量刑建议，如果量刑建议既不“明显不当”也不落在司法责任制后果之下，可以尊重被告人与检察院的协商结果，采纳量刑建议。
4.3. 重视判决对量刑部分的说理
判决书作为传递司法裁判的窗口之一，具有极高的法律地位。在认罪认罚案件中，应当明确要求法院对量刑裁判进行说理。在认罪认罚案件判决书中，人民法院应当对人民检察院起诉书中列明的全部量刑情节、量刑诉求和辩护方对量刑建议的意见予以完整引用，并逐一表明是否采纳，以及相对应的理由。对于采纳建议或者意见的，人民法院应当标明每项量刑情节对最终量刑结果的影响力 [13] 。同时，应当清晰界定人民法院在量刑裁判说理方面的懈怠行为所应承担的后果，并辅之以相应的解决措施与惩罚机制。
5. 结语
本文的研究表明，在该背景下，我国检察院量刑建议权应局限于《刑事诉讼法》第201条规定的范围内，不能对其做强制性法律规定理解。由此，可有效地解决检察权越权等问题。从现行法体系的总体框架来看，检察院要提高量刑建议的质量，加强对量刑建议的审核，法院作出判决时要加强对量刑部分的说理。当然，未来对《刑事诉讼法》作进一步修改时，立法机关应当以审判为中心原则，明确量刑建议性质和效力，从而彻底解决难题。
NOTES
1被告人余金平认罪认罚，检察院提出有期徒刑三年、缓刑四年的量刑建议。一审法院判决被告人余金平犯交通肇事罪，判处有期徒刑二年。宣判后，检察院以量刑建议未被采纳程序违法、应判处被告人缓刑，即一审量刑过重为由提出抗诉；被告人余金平以同样理由提出上诉。二审法院在审理后撤销自首情节的认定，并根据酒后驾驶，公职人员身份等因素加重量刑，改判余金平有期徒刑三年六个月。后检察院提出抗诉，法院撤销原生效判决发回一审法院再审。公诉机关建议判处余有期徒刑两年，一审判处余有期徒刑两年。
2浙江省台州市中级人民法院刑事判决书，(2019)浙10刑终668号。被告人蔡基甸犯危险驾驶罪一案，被告人认罪认罚，检察院提出拘役二个月十五日，并处罚金六千元的量刑建议。一审法院判处其拘役三个月十日，并处罚金八千元。台州市中院审查认为，检察院对被告人适用认罪认罚时，不存在《刑诉法》规定“一般应当采纳”的五种例外情形，且根据本案具体犯罪情节以及认罪认罚从宽情节，检察院量刑建议不属明显不当，根据《刑诉法》对认罪认罚从宽制度的规定法院在判决时应采纳检察院的量刑建议改判被告人蔡基甸拘役二个月十五日，并处罚金六千元。
3《刑事诉讼法》第二百零一条第一款：对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议，但有下列情形的除外：(一) 被告人的行为不构成犯罪或者不应当追究其刑事责任的；(二) 被告人违背意愿认罪认罚的；(三) 被告人否认指控的犯罪事实的；(四) 起诉指控的罪名与审理认定的罪名不一致的；(五) 其他可能影响公正审判的情形。
4例如《最高人民法院关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》第十一条，《中华人民共和国监察法》第三十四条。
5《刑事诉讼法》第二百零一条第二款：“人民法院经审理认为量刑建议明显不当，或者被告人、辩护人对量刑建议提出异议的，人民检察院可以调整量刑建议。人民检察院不调整量刑建议或者调整量刑建议后仍然明显不当的，人民法院应当依法作出判决。”
6《宪法》第一百二十八条：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”
7《宪法》第一百三十四条：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”
8《刑事诉讼法》第八条：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”