1. 引言
自秦汉以降，疆域辽阔文化多元的中国社会面临的主要问题之一便是：如何有效整合社会维持一统体制以应对跨区域的天灾与人祸。行政组织机制的建立和调整是应对这一问题的主要方式。理想的行政组织机制，既能够政令畅通有效整合社会，又能够应对多元社会问题形成有效治理。现实情形却经常是层级同构化的一统体制，能够暂时整合社会，但是却很难有效应对多样化的社会现象，最终组织僵化社会问题频发。又或者是强大的地方政权，能够有效治理地方社会，却形成了对一统体制的离心力，不利于跨区域的天灾人祸的应对。如何在社会整合与有效治理之间达到一种平衡是一个值得研究的现实问题和学术问题。这一问题从古至今一直困扰着学术界 [1] [2] [3] [4] 。本文将通过层级同构化与关联模式分析框架，探索县乡组织同构化的原因，重点以G县组织机制改革为例，并比较其他组织机制，分析如何实现社会整合与有效治理的平衡。
2. 组织关联的分析框架
组织研究著名学者韦伯认为科层化与理性化是现代组织发展的趋势。韦伯一方面对科层组织高度评价，认为科层制有明确的分工和清晰的组织架构，成为区别于克里斯玛式权威与传统式权威构建的组织，符合法理型的组织管理制度。这种组织方式能够更好排出个人因素的干扰，极大地提高组织的工作效率。另一方面他认为科层制反过来成为限制人们理性的“铁笼”。学术界后续对这一理性铁笼的阐述主要集中在组织同构化研究之中，组织研究学者主要用合法性概念来解释无效或低效的同构化组织的存在。组织研究的新制度主义关于组织同构化和无效率的讨论为我们解释一统行政组织的同构化与有效治理的悖论提供了方法和框架。
2.1. 组织层级同构化与一统体制
在与理性选择制度主义的对话过程中，组织社会学者发出疑问：如果理性是组织的前提，那么如何解释组织的趋同化现象？如果组织是理性的，无效的治理制度为什么会长期存在？组织研究的新制度学派通过比较研究发现，尽管各类组织的经营方式各不相同，但是他们组织结构却具有惊人的相似性，这种组织同构化背后似乎存在着某种规范化 [5] [6] 。这种组织趋同无法用理性选择来解释，需要一个新的解释机制。
中国的行政组织机构设置也有着同构化的趋势 [7] 。本人讨论的行政组织同构化主要是指在各个层级的政府，上至中央，下至地方各个层级的政府，每一级的职能、职责和机构设置上有着趋同化的现象。这种组织设置的同构化是当代中国行政组织设置过程中的一个显著特征。如果仔细比较中国行政组织的各个层级，可以发现各层级之间并没有根据层级的特点合理划分不同的事权。因此乡镇一级政府和县市一级政府的职能大致是一致和对等的。这种行政组织的同构化现象该如何解释呢？组织研究的新制度主义通过大量的组织同构化实例研究发现组织存在的文化环境强烈的影响了组织结构。有学者发现各类组织都倾向于采纳所在文化中有关组织运作的合理化观念所界定、社会中业已制度化的策略与程序，藉此组织才能增加其合法性有利于其有效运转 [5] 。这样一种具有了规范效应的制度环境如此强烈地影响到组织生存。还有学者通过研究得出结论：“社会的法律制度、文化期待、观念制度成为被人们广为接受的社会事实，具有强大的约束力量，规范着组织的行为” [8] 。
我们国家的行政组织设置是在“统一领导、分级管理”思想指导下进行。也即是在统一领导下，各级组织共同参与对同一事项的管理。在这样一种一统体制的组织环境下形成了行政管理组织层级同构化现象。因此对于县乡基层政府而言无法避免的是一个类似的组织体系。每一层级都要管理本级范围里的所有的事情。这是一个紧密关联的一统体制的重要特征。
我们国家的紧密关联治理架构，有利于维护一统体制的有效运转，在解决需要跨区域协调的事项中有着非常大的优势，但是对于地方社会的有效治理而言却仍然有很大的调试空间。例如县级政府都管了很多不该管、管不了，也管不好的事，承担着过多的不属于自己职责范围内的事项。乡镇一级看到了很多新生现实问题，却由于区域狭小，缺乏有效的手段和工具，不能进行有效管理。同构化的一统体制在我们的文化中被历史证明有着无法超越的合理性与优越性，因此如果要解决基层社会的有效治理问题，只能从组织层级间的关联模式出发进行改革。
2.2. 组织层级关联紧密度与关联模式
关于组织不同层级如何关联，现有研究根据关联紧密度将其分为两类，即紧密关联组织架构和松散关联组织架构 [4] 。现有结论认为松散关联是在有限理性假设前提下建立的一种组织结构。这种组织结构分散决策，也分散风险。能够减少因为集中决策带来的风险传递现象。紧密关联模式是在高度理性状态中，建立的一种等级化，统一决策的组织架构。这种一统组织结构能够快速有效动员，达成大规模集体行动，促进跨区域问题的协调解决，同时也可能因为信息不充足造成决策失误而引发整体风险。当这种组织架构应用于行政体系时，由于乡镇等基层政府的权小责大，“上面千根线，下面一根针”，当直面各种新生问题时，基层政府不能够调动各种治理手段和动员各种治理资源有效解决问题，因此无法达成基层社会的有效治理。无可置否，现实情形中有大量经验事实能够佐证上述结论。但是这种仅仅根据组织层级关联紧密度的分析框架无法有效穷尽经验世界中更多组织现象。如果将组织关联紧密度与关联模式共同融入分析框架，能够有效解释更多社会事实。
2.3. 新的分析框架：条块结合与共同体关联模式
如图1所示，综合考虑组织层级关联紧密度和关联模式两个方面，我们可以划分出科层组织的四种类型。从这四种类型的划分出发，通过分析可以发现，如果层级间关联模式不合适，即使是松散关联，也并不一定能够发挥出其相应的优势。例如，条块分割的松散关联下，各层级的资源和治理手段不能共享，由于分割过渡导致许多主体即使可以独立决策，但是缺乏有效的治理手段，因此也很难达到有效治理。疫情下的西方社会基层社会缺乏有效治理手段即是明证。另一方面如果层级间关联模式恰当的话，紧密关联模式也能够破除一统体制与有效治理的悖论。例如条块结合的紧密关联模式，虽然可能由于层级同构化以及委托代理层级过多，导致行政组织下层由于治理面积过小，产生治理手段和治理权限不足的现象，最终导致“看得到的管不到，管得到的看不到”的无效治理的现象。但是如果稍微改变层级关联模式，下层行政组织能够分享上一层级的治理手段和工具，又能够相对独立决策，这样就可以破除紧密关联的一统体制和有效治理的悖论。这种模式在中国的行政组织改革创新中已经有了新的案例，例如本文将要介绍的G县的“县乡一体，条抓块统”改革，这种行政组织改革正好符合我们国家打造治理共同体的治理理念。
这种共同体关联模式的具体形式如下：1) 核心部门条块结合，以块为主。也就是在特定区域形成一个治理核心，这个核心即是地方各级党政机关。他们的大部分工作由同级党委、政府按照规定的范围统筹安排。上级业务部门可以根据本部门、本系统的实际情况，对机构设置和人员配备以及具体事务提出参考意见，但没有决定权。2) 政法系统条块结合，编制单列的形式。3) 其他专业职能部门条块结合，以条为主，沟通互动，权限下沉。这种形式适用于综合执法等部门。下文我们将以G县为例，论述“县乡一体，条抓块统”的治理共同体模式改革在什么背景下展开，又是如何破解紧密关联的一统体制与有效治理的悖论。
3. “县乡一体，条抓块统”改革的案例分析
紧密关联的一统体制和有效治理的可能悖论，在行政层级同构化与层级代理过多的影响下，成为一个需要回应的理论议题，同时也需要新的实践来破解。G县在原有实践基础上，进行了“县乡一体，条抓块统”改革。这一改革既是响应党和国家加强和推进社会治理重心下移的重要部署，又是基于区域实际问题的治理共同体创建。
3.1. G县“县乡一体，条抓块统”改革缘起
中央政府决定推动社会治理重心向基层下移，一方面是看到了紧密关联的一统体制与有效治理的可能悖论。另一方面是基层治理实践中有许多具体问题突显出来。这些具体问题也正是上述悖论在现实中的体现。主要包括：1) 基层治理负荷与治理主体承载力的紧张。现代社会日渐复杂与异质，跨部门、跨领域、跨层级的公共问题越来越多，基层治理负荷越来越强，很多问题的处理难度都超过了基层政府的权限能力 [9] 。复合性治域与条块分立治理结构的错位；部门治理与属地管理的张力。2) 治域复杂化与条块分立治理结构的错位。基于分工与线性思维的“以条为主、条块分立”的治理结构是现代政府的基本特征。在这一结构中，处理复杂性治域的职责分散于政府的不同职能部门，各部门职能有重叠交叉，许多问题边界模糊。条块分立体制下的治理结构与复合性治域的跨部门、跨层级特征之间存在一种结构性错位，构成某些复合性治域难以治理的深层原因。这就需要重构一种治理新模式应对复合性治域所面临的治理困境 [10] 。3) 部门治理与属地管理的张力。在基层治理实践中，以“条”为线的部门治理与以“块”为单元的属地管理缺乏经常性的工作协调机制，时常面临“分工有余，协同不足”，治理“碎片化”等实践困难。
针对上述的紧张、错位与失调等结构性因素，如何通过改革赋权增能乡镇街道，增强其捕捉和回应复合性治域的能力，推进社会治理重心下移，提升乡镇街道治理有效性成了G县改革的压力与动力。
3.2. G县“县乡一体，条抓块统”改革的制度举措
面对紧密关联的一统体制与有效治理的悖论，以及这一悖论造成的许多具体的问题，G县通过不断的探索，形成了一套“县乡一体，条抓块统”的组织模式。
首先，基于功能互补，构建“县乡一体、条抓块统”的联动机制。复合性治域需要各治理主体在共同的治理活动中协调一致。1) 建立“县乡一体”协同机制。建立了县级职能部门对乡镇治理事项的快速响应机制，健全了职能部门与乡镇“一对多”、“多对一”的工作对接机制、请示汇报机制、沟通衔接机制。2) 建立“条抓块统”协同机制。该机制特别重视“模块 + 专班”的方式，重塑了乡镇治理结构。3) 建立“政社互动”协同机制。该机制围绕社区(村)突出问题，特别重视社区项目协调机制、“网格化管理、组团式服务”等工作机制的完善。
其次，基于力量融合，构建“重心下移、政策下倾、力量下沉”的赋权增能机制。1) 基层执法力量下沉协同化。将县市场监管局、县司法局、县环境保护分局等部门派驻站所在乡镇集中统一办公或就近办公，促进基层执法力量融合。2) 推进乡镇干部责岗相适。打破科室界限，以模块为单位定岗定责定人，科学合理划分条线与模块职责。3) 以村社干部共治共管推进“政社互动”。为了更好地发挥好村社干部的主观能动性，细化社区(村)岗位职责。
最后，强化激励约束，构建部门快速回应机制1) 建立条块协同工作模式。2) 建立准入机制。县级职能部门不得以部门、议事协调机构、临时机构等名义擅自将已明确由自身承担的职责任务交由乡镇办理。3) 实施“双向四维考核评价”机制。双向考核一是正向系统考核。二是逆向协同考核。秉持“工作干得好不好，基层说了算”的理念，以部门服务基层为主要指标，探索试点乡镇对部门“下考上”考核模式，将群众满意度、乡镇对辖区需部门协同解决事项完成度等作为重要考核指标。
3.3. G县“县乡一体，条抓块统”改革的成效
G县通过“县乡一体，条抓块统”试点改革已经取得了初步成效。首先，职能部门放得下。职能部门的干部人事管理权限和干部考核权限下放乡镇。明确下派干部调整、借调、提任等流程中乡镇党委的前置审核权。赋予乡镇对职能部门派驻管理干部的平时考核和年终考核权，增强乡镇自主性。通过改革乡镇增强了治理的手段和能力，那些被基层最先看到的问题，得到了及时妥善的处理。
其次，乡镇党委统的住，模块站所合的起。针对原先乡镇班子多线齐抓，各自为战，横向合力不足的实际情况。G县先后进行了领导机制的重构。主要领导牵头抓总，同一类型、性质的业务由一名党委班子协调负责，具体任务由模块助理分工指派，彻底打破传统条块分割、多头管理的模式，变线性管理为模块化运行，确保模块条线工作的顺畅衔接。
再次，乡村网格跑得快。通过调研我们发现在林山乡先后整合“基层治理四平台”、新居民、消防站、安监中队协管员力量，充实村社全科网格队伍。并且重点压实网格指导员和专职网格员的捆绑责任，乡镇干部和部门下沉干部全部担任各村社网格指导员。许多问题都能及时得到回应和处理。
最后，干群和合看得见。乡镇通过“一支队伍管执法”、“一项工程联民心”、“一个钉钉破难题”等举措有效联系服务群众，促使党群关系和干群关系越来越密切。通过深入开展“林山军令”、“点卯说事”、“坐堂会诊”、“一周了事”等活动切实帮助人民群众解决实际问题，实现了“村村见到乡领导、户户见到村干部”，干群之间有事帮办、无事联心成为常态。总而言之，“上面千条线，下面一根针”的状态变成了“上面千条线，乡村一股绳”。
4. 一统体制下的有效治理：组织关联模式重构与治理共同体建构
我国的党政机关设置以科层制为蓝本，以功能划分为标准，体现为条块分立的形式。条线有利于加强统一和政令畅通，块的整合有利于应对区域化的问题，但是也呈现出政府服务依赖各个职能部门的“碎片化”表征。
4.1. 传统关联模式的弊病
从上文分析框架来看，条块分割的松散关联治理结构，企图通过层级间与职能间的绝对清晰的分工应对所有新生多元社会问题，这无疑难以取得很好的治理效果。因为新生多元社会问题是无法提前预料的，相对应的分工也无法进行。松散关联治理模式本身就预设了条块的分割，因此要在松散的关联下形成一个条块协调的治理共同体以应对新生多元社会问题也很困难。
条块分割的紧密关联治理架构同样有自身的弊病，这种组织架构容易导致部门之间的职能交叉与重叠，行政审批许可等事项由多头部门管理，业务流程繁琐冗长，延缓公共管理效率，提升公共管理成本。但是这些弊病并非来源于其关联的紧密度，而是其关联的模式存在问题，在条块分割的组织层级关联模式下，基层治理的效率明显降低。例如上级政府下达的环境保护要求属于基层政府应当着手主抓的重要职责，但在实际中，具体的环保职责又分属不同职能部门。如生活污水的处理由住建部门管理，部分地区的餐饮污水由城管部门管理，工业污水由环境保护部门管理；又如空气污染中工业建筑类由建设部门管理，房屋拆迁扬尘由国土资源和房屋管理部门管理，道路施工扬尘或经营类污染归交通和城管部门管理。这些环保职责分属不同的职能部门，职责归口各不相同，受到不同形式的垂直管理，在具体执行过程中很难与基层政府分类细化的事物进行有效协同，其本质就在于无法明确治理主体关系，组织关联模式存在一定程度的弊病。
分析框架中条块结合的紧密关联模式如果可以破除无效治理的困境，其将更有利于治理共同体的形成，实现政府职责更高层次、更广范畴的聚合。但许多地区的改革却任然没有破除条块结合的紧密关联模式与有效治理的悖论，相关治理难题仍在，同样有着一定的弊病。以综合行政执法的改革为例，北京市东城区的联合执法模式、天津市东丽区的属地执法模式、以及上海市静安区的垂直执法模式。尽管这三种行政执法模式有其独特的适用性，且取得了一定的成效，但由于缺乏配套的制度保障，单一的执法模式改革并没有跳出条块分割的牢笼，无法形成长效机制 [11] 。因此大转型时期，应对多元新生问题存在的复合性治域，需要更加妥当理顺治理主体关系，配置好制度资源、人力资源，根除条抓块统、条块结合的紧密关联模式与有效治理的悖论。
4.2. 紧密关联模式的重构
G县的“县乡一体，条抓块统”改革试点是基于上述条块结合的紧密关联模式这种理想类型。其改革的主要做法一方面其并未触动现有紧密关联的一统体制，政府层级间、条块间、部门间权力关系的结构没有根本变化，也未对法定的执法权责归属、管辖权做出重新划分或调整，而是通过清单制、模块化的职能整合与空间整合，更加明确呈现部门、属地的履职责任，尤其是对模糊性、叠加性职责进行划分与明晰，弥补“双重从属”制度安排下，乡镇复合性治域乏力与治理碎片化问题。同时通过领导机制、融合机制等创新，更好地使发挥部门治理与属地管理的联动效应，释放制度红利。通过改革，优化了层级关联模式，有效应对了各种新生多元社会问题，基层得到了有效治理。另一方面这种治理模式同样没有否定“条块分工”的意义，而是在此基础上改革条块以及层级之间的关联模式，通过组织结构整合、业务整合、功能整合和资源整合，强化部门间、条块间、部门内部协调与联动，更好地配置制度、人力与物力资源，矫正治理碎片化问题，并促使一致行动形成治理共同体。治理共同体强调合作与共赢，主张每个治理主体既享有权利，又承担义务，并在共同行动中实现主体间功能互补、行动协调和资源整合的共生共在，这就需要摒弃简单的线性思维，寻找清晰度与模糊性的平衡点。
随着经济社会发展，人口等各类要素越来越向市(县)域聚集，推进市(县)域社会治理现代化的重要性和紧迫性愈加凸显。无论是保障社会稳定、生态安全、安全生产，还是推进社会治安、城市文明、城市治理，都需要充分发挥党委、政府的统筹谋划作用，通过优化市(县)域社会治理组织体系、提升市(县)域社会治理能力。许多地区都逐渐对治理模式进行了改革，建设社会治理共同体。例如2022年浙江省开展“大综合一体化”综合行政执法改革，金华市开发区建立了“综合行政执法 + 部门专业执法 + 联合执法”体系。在乡镇成立综合行政执法队，赋权执法事项，通过全方位协调联动，加强资源共享、执法协作、业务指导和技术保障，明确了“联合执法一起抓，问题处理再分家”的综合执法理念。使条块关系在紧密关联的模式下实现高效结合，有效完成事项承接和力量下沉，助推中心工作落地见效，提高了综合行政执法能力，促进了治理共同体的形成。
在本文中，G县条块结合的紧密关联模式的重构，借助“基层治理四平台”、钉钉等信息化技术平台，通过信息共享，提升了乡镇治理供给与治理需求的匹配度。基于共同体整合思维，在加强“人财物”与“权责利”匹配度和有效配置的基础上，以模块形式，多平台、多渠道的方式，加强“事合、人合、心合、力合”，实现价值共创和融合联动，促使行政分工转向行政共同体，促使碎片化治理走向整体性治理。为确保人民安居乐业、社会安定有序，形成多方主体合作共治，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体贡献了G县方案。
5. 总结和余论
随着现代化、城市化与理性化的推进，人口规模、异质性不断增长，这种增长使得人们开始变得冷漠。人类社会开始不断分化。社会分化的最终结果即是人的个体化。有学者将这种变化概括为“共同体的衰落” [12] 。改革开放以来随着城市化与现代化的推进，中国城乡社会也出现了个体化的趋势。阎云翔以他在中国东北一个农业村庄——下岬村的田野调查为依据，断定中国社会正越来越个体化。他从农村社会经济变迁、权力关系变化、私人生活变革、亲属关系实践的变迁、青年文化的崛起等方面论证了中国社会的个体化 [13] 。个体化并不意味着传统共同体已经完全消失，而是指传统的组织体系、规范与价值的重要性正在逐渐的衰落，个人不再受到这种地域共同体，及其自然生成的社会规范的制约。
在前现代社会，人本靠本质意志联结在一个地域共同体内，社会整合方式被著名学者涂尔干概括为“机械整合”。所谓的机械整合是指人们共享着共同的价值观念和行为规范，当有越轨者违背这些价值观念和行为规范的时候，地域共同体就会让规则运转起来，惩罚越轨者，甚至将越轨者逐出地域共同体，以期达到对整个地域共同体的有效整合。在现代社会，流动性成为了显著特征，人们逐渐脱嵌于传统社会的地域共同体变得越来越个体化，前现代的社会整合方式很难再有效运转起来。在个体化的背景下，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议提出了：“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”这种治理有效的共同体何以可能？本文研究的案例从一个侧面给出了答案。
随着市场经济的建立，社会分工日益多元化，人们变得越来越相互依赖，从而被“有机整合”在一起。这种涂尔干所谓的“有机整合”并非一蹴而就。紧密关联的一统体制和民族主义让我们整合于民族共同体中，但是这种民族共同体并不能像传统地域共同体那样直接形成有效治理。流动性减少了熟悉面孔的互动频率，却增加了陌生人的互动次数，这种互动的增加使得社会生活也越来越多元化，因此也产生了非常多新的社会问题，需要建立新的互动规则。因此责权清晰的科层组织应运得以扩展。针对不同社会问题，有针对性的设立职能部门成为了现代科层官僚组织的标配。规则与制度存在滞后性，随着发展的进一步推进，新生的社会问题不断出现，这种新生问题并不能由一个层级或一个职能部门妥善解决。因此一个新的治理共同体必须应运而生。G县“县乡一体，条抓块统”改革即是这种治理共同体的典型案例。通过重构层级与职能部门的关系，行政组织与地方社会有效融合在一起，使得各种新生社会问题得到有效治理。这些制度创新是中国改革开放的缩影，也是中国经验与中国模式形成的基石。