1. 引言

随着我国碳达峰碳中和目标的提出，温室气体减排成为经济社会发展的重要任务。2021年中央经济工作会议提出，要正确认识和把握碳达峰碳中和，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。碳排放双控政策将逐步完善，形成新的经济发展控制指标。在碳排放强度相对稳定的情况下，如何在碳排放总量限制之下拓展经济社会发展的环境容量空间成为影响经济社会发展水平的重要课题。中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，将提升生态系统碳汇能力作为提升碳达峰碳中和能力的主要目标之一。在生物碳汇中，海洋蓝碳具有重要地位。

海洋蓝色碳汇开发与保护具有生态、气候、经济等多方面的综合效益。国内关于蓝色碳汇开发和保护的研究主要受到国家气候政策的影响。随着我国2015年以后提出碳达峰碳中和目标，温室气体减排的政策约束趋于严格，在海洋蓝碳开发与保护长期性的影响下学术界对相关技术的关注从低碳技术逐渐拓展为蓝色碳汇，从而推动双碳目标的实现。各类蓝色碳汇均得到一定程度关注，其功能和价值逐渐得到认可。例如，有学者指出我国应加紧BECCS、沿海蓝碳、陆地碳去除与封存等关键技术的研发，改善现有负排放技术，增加其负排放容量，降低成本，减少负面影响。

2. 蓝碳资源概况及其治理问题

海洋蓝色碳汇主要源于盐沼湿地、红树林、海草床、渔业碳汇和微型生物碳泵等5类碳汇。我国是世界上少数几个同时拥有海草床、红树林、盐沼三大蓝碳生态系统的国家之一。海洋和沿海生态系统对有机碳的固存起着重要作用。据估计，保护现有的蓝碳生态系统可防止304TG CO2e/年，到2030年，大规模恢复可额外减少841TG CO2e/年，相当于全球温室气体年排放量的3% [1] 。与领土碳汇类似，蓝色碳汇也可以实现生物多样性、粮食安全、海岸保护和渔业增强等协同效益。例如，萨瓦尔(2022)和瓦希德等(2023)指出，蓝色经济因素，包括渔业、海洋贸易和海洋旅游，在可持续经济增长中发挥着关键作用 [2] [3] 。

林婧(2019)认为增加海洋碳汇是实现碳中和与有效缓解全球气候变暖的手段之一，我国需强化保护和发展蓝碳行政行为的规制，保障行政程序的正当性，健全蓝碳监管机制，明确规定包括新建项目蓝碳生态环境影响评价制度、保护和发展蓝碳规划制度等在内的有关蓝碳行政法律制度 [4] 。陈光程等(2022)认为蓝碳保护存在制度困境，并且主要表现在气候融资机制效能有限，蓝碳资源产权不明晰，以及生态系统服务付费制度实现面临挑战 [5] 。韩立新等(2022)认为蓝碳开发和保护亟需按照蓝碳原理保护和恢复盐沼湿地、红树林、海草床，增进微型生物碳泵的储碳功能，并建设可持续性海洋牧场等重要海岸带生态系统 [6] 。在蓝碳治理过程中，有学者提出政府、企业、个人均发挥重要作用，需要科学的政策体系以形成系统有效的激励机制，促进资本和人才朝着碳中和技术创新和市场化推广应用方向快速汇集 [7] 。海洋具有巨大的碳汇潜力，但仅靠目前的海洋自然碳汇难以对碳中和产生显著影响，亟需通过海洋负排放技术实现其储碳潜力。但是，对于蓝色碳汇的推广应用应当综合考虑技术、成本以及相关技术的综合的影响。市场机制是实现蓝碳及蓝碳生态系统价值的有效途径，对于发挥蓝碳生态系统在应对气候变化方面的作用具有积极意义。尽管拥有丰富的蓝碳资源，目前我国的碳汇交易多以林业碳汇的形式出现，蓝碳交易相关工作起步较晚，与之相关的规章制度、行业规范相对缺乏，蓝碳市场还未形成。加强营造蓝碳碳汇项目开发的良好环境，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用以及政府的引导作用，吸引社会资本参与生态保护修复，鼓励社会资金投资或购买项目生产效益，拓宽蓝碳生态系统保护修复资金渠道等措施，推进我国蓝碳碳汇交易市场的发展。

3. 海洋蓝碳资源发展面临的主要挑战

3.1. 海洋生态环境整体形势依然严峻

据相关机构对部分海域生态环境的监测，约有86%被监测的河口、海湾、珊瑚礁等生态系统处于亚健康和不健康状态，而各类海岸海洋工程，包括围填海造地、油气开采等开发活动强度的增加进一步造成海洋自然生境衰退甚至丧失，严重危及海洋生态系统健康和生物多样性 [8] 。在2021年4月联合国发布的《第二次全球海洋综合评估报告》中指出，过去的50年间，全球低氧海域的面积增加了两倍；近90%的红树林、海草和湿地植物，以及超过30%的海鸟面临灭绝威胁；海洋对全球气候的调节作用正在被削弱；过度捕捞造成的经济损失每年高达889亿美元。总之，中国近岸海洋生态系统面临环境污染、生物多样性减少等现实情况，生态环境不容乐观，海洋生态系统有进一步恶化趋势，这不利于蓝色碳汇发展。

3.2. 蓝色碳汇专门性立法缺失

通过社会调研中社会公众主要关注的蓝色碳汇保护问题以及梳理现存法律法规，可以发现虽然蓝碳保护渗透在海洋环境保护法律的各个方面，但并未建立针对海洋碳汇资源全面而完整的保护目标。现有的法律未将这一碳汇资源单独列为需要保护的法益，对海洋碳汇资源也没有给予特别的关注。在法律责任承担方面，对蓝碳资源造成破坏时依照《海洋环境保护法》的规定进行处罚。但由于蓝碳资源一旦遭到破坏，对其进行修复和补救是十分困难且复杂的，仅仅通过“责令改正”的方式并不能够使得权益的损害得到弥补，罚金的数额也远不能够令蓝碳资源的生态属性和固碳能力恢复至先前的状态，更不能补偿蓝碳遭受破坏后所带来的一系列生态损失。为此，应制定蓝碳保护的专门法律法规，对蓝碳资源的保护从保有到救济做出完整而具体的规定，并将蓝碳市场交易法规和碳捕获法等纳入其中。

3.3. 蓝碳政策不均衡

通过对蓝碳政策进行分析，蓝碳政策工具包含了供给型、环境型和需求型政策工具，为蓝碳保护、修复与创造提供了较为全面的政策支持。根据对相关文件的文本分析，环境型政策工具占政策工具整体的69.3%，供给型政策工具占政策工具整体的21.9%，需求型政策工具占政策工具整体的8.84% [9] 。三种政策工具应用情况整体呈现较大差别，这在一定程度上表明政府在制定蓝碳政策时较偏向于环境型政策工具。从单个政策工具应用上看，环境型政策工具整体应用过溢，计划规划、监督管理、公众参与应用频繁，政策宣传、生态补偿、金融财政应用较薄弱。

4. 蓝碳资源保护利用的四位一体路径

蓝碳资源的多样性以及蓝碳效益的多元性决定了蓝碳资源发展需系统推进，发挥蓝碳资源环境、经济和社会等多方面的功能。基于蓝碳资源状况以及与之相关联的产业发展需求，可从蓝碳产业发展、蓝碳修复、蓝碳市场四个方面统筹推动蓝碳资源发展建设，将资源优势转化为社会经济发展优势。

4.1. 完善蓝碳立法

以《海洋环境保护法》基础，在法律条文中进一步体现蓝碳资源在气候变化应对中的地位并设置相应的条款就其开发利用和保护做出规定。同时，采用陆海统筹思想，就滨海湿地等特殊蓝碳资源设置特定的协同治理制度。在气候变化应对、碳交易市场、渔业发展、海洋行政执法、涉海环境公益诉讼等立法、执法或司法方面，充分体现蓝碳资源保护和利用的思想，建立完善的蓝碳资源保护利用法治体系，为我国蓝碳资源的有序开发利用和有效保护提供制度基础。

4.2. 发展蓝碳产业

渔业资源是蓝碳资源发展建设的优势资源。为增加渔业碳汇，充分发挥渔业资源优势，可以把蓝碳资源培育拓展与渔业发展相结合，提升海洋渔业碳汇发展质量。通过“海洋牧场”升级转型，实施一系列生态工程建设如人工渔礁、增殖放流等活动，实现对渔业资源的增殖和养护。以当地的生物多样性保护为基础，出台激励措施，调整水产品结构，培育含碳量高的贝藻类生物，提高当地的海洋碳汇能力。另外，蓝碳资源保护与培育有助于提升和丰富海洋旅游的资源基础色。以蓝碳旅游为标志，可以整合各类海洋旅游资源，将蓝碳资源培育、蓝碳景观打造、蓝碳游憩利用相结合，形成蓝碳旅游特色。

4.3. 实施蓝碳修复

蓝碳修复是巩固提升蓝碳资源发展资源基础的关键措施。蓝碳资源长期面临近海富营养化、填海造陆、海岸工程以及不合理的养殖或捕捞活动的影响，其资源基础和碳汇功能受到损害。有研究统计，现有蓝碳资源及生态系统缩减速度远大于热带雨林。目前全球1/3以上的海草床已完全退化，每年消失速度超过7%，是热带森林的2~15倍 [10] 。为充分发挥蓝碳的碳汇功能并提升其多元化的生态系统服务能力，大规模的蓝碳资源修复成为重要选择。结合资源实际和保护现状，可重点修复滨海湿地和海草床生态系统，通过强化保护区管理、修复自然岸线、湿地生境修复与物种恢复等方法提升蓝碳碳汇功能。

4.4. 拓展蓝碳市场

蓝碳市场是市蓝碳资源发展建设可持续发展必要保障。碳市场是实现碳汇资源经济价值的核心机制，能够为蓝碳保护和修复提供市场化融资渠道。当前我国蓝碳市场建设正处于试点阶段，广东、海南、福建、山东等省份部分地区正在探索或者初步开展了蓝碳市场建设。蓝碳市场主要包括资源市场和履约市场两种类型。可以蓝碳资源交易市场为基础积累市场交易经验，在条件成熟时争取将蓝碳纳入履约市场，使之成为抵销碳排放份额的重要碳汇资源。考虑到蓝碳的多重生态和经济价值，在进行抵销时可设置更高的抵销系数。

5. 结论

在双碳目标以及碳排放双控成为重要约束指标的背景下，蓝碳资源发展建设对于拓展经济社会发展碳排放空间以及实现高质量发展具有重要意义。蓝碳以海洋与滨海生态系统为基础，是实现碳中和的重要碳汇资源。蓝碳立法、蓝碳产业、蓝碳修复和蓝碳市场四位一体推进蓝碳资源发展建设将有助于提升经济发展与生态环境保护的协调程度，促进海洋经济发展与海洋生态保护，实现社会、经济和环境方面的多元效益。

基金项目

本项目为连云港市软科学项目“连云港市负碳技术发展政策研究”(RK2202)的阶段性成果。

参考文献