1. 引言
碳排放权交易是一种有效的环境政策工具，有助于解决全球性气候变化问题、合理配置大气环境容量资源，并确保各国特别是发展中国家的正当发展权益 [1] ，可以促进企业进行温室气体减排，降低全社会的减排成本，同时鼓励企业进行技术创新和转型升级。我国碳排放权交易从2011年由北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳开始先行试点，2014年规范全国碳市场建设，至2017年启动全国碳排放权交易市场，2020年宣布将于2030年达到碳达峰，并努力于2060年前实现碳中和 [2] ，2021年我国已建立全国统一碳交易市场。为了保障碳排放权交易市场的平稳运行，需要市场监管的法律制度并对其良好实施的支持，因此，对碳排放权交易的市场监管法律制度的探索尤为重要。
2. 碳排放权交易市场监管制度现状
碳排放权交易市场监管是拥有监管权限的主体依照法律规定的程序、方式对碳排放权交易市场主体及其行为进行监督、管理。我国碳排放权交易的法律层面规定主要反映在《民法典》《环境保护法》《大气污染防治法》中，特别是《环境保护法》和《大气污染防治法》中的排污许可制度，为碳排放权交易提供了重要的法律依托 [3] 。我国现行立法主要确立了中央和地方的两级体制，从国家层面来看，经过初步发展，我国在全国范围内碳排放权交易领域出台的法律法规主要呈现以部门规章为主体，内容较为分散的特点，全国范围内在碳排放权交易领域的首个正式立法是2014年由国家发改委颁布的《碳排放权交易管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，该规章率先建立了二元监管体系，即由原国家发改委和各省级发改委组成的政府监管体系，现已失效。而《碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》)是生态环境部发布的我国现行有效的碳排放权交易领域法律效力最高的专项文件，规定了生态环境部门是碳排放权交易主管部门，进一步强化了生态环境部对市场覆盖的温室气体种类和行业范围、全国碳排放权交易及其相关活动以及注册登记机构、交易机构、注册登记系统等机构的监管。它指导着我国碳排放权交易市场及市场监管法律制度的建设，碳排放权交易市场监管的具体实施以此为依据。该规章在《暂行办法》的基础上，结合各试点中的一些经验在全国层面上进行了一定程度上的统一，有利于全国性碳排放权交易运作和监管，但是仍然有其局限性。从法律效力上看，部门规章相较于法律、行政法规和地方性法规来说，法律位阶较低，法律效力较弱。相较于以上两部性质为部门规章的文件，《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》(以下简称《暂行条例草案》)作为2021年生态环境部发布的行政法规，具有一定的前瞻性，若该条例得以通过且正式生效，将解决碳排放权交易立法层级较低的问题，且相较于《管理办法》，《暂行条例草案》加大了监管与处罚力度，不仅将核查机构纳入监管范围，同时强化了部分违法行为的处罚力度。
地方层面的立法主要在试点地区展开，北京、上海、天津、湖北、深圳、广东、重庆、福建等地经研究均出台了规范碳交易制度的地方性法规或地方政府规章及规范性文件1，为开展碳交易试点工作提供法律制度保障。国家层面的碳排放权交易立法进程的加快，同样促进了地方层面立法与执法的规范化，反映了碳交易机制设计过程中的“央地合作”趋势，试点地区的立法活动依托于行政改革试验授权，该授权系介于立法授权与行政授权之间的新型授权制度，具有独立的法律地位 [4] 。从市场监管的角度而言，地方性立法从监管主体、惩罚机制与市场干预机制上有着较为明显的特色，多元化的地方法律制度显示出的是地方立法差异过大。
3. 我国碳排放权交易监管法律制度缺失分析
3.1. 碳排放权交易法律制度效力层级较低
现阶段，我国在碳排放权交易监管方面仍然处于探索阶段，试点工作积极推进，目前出台了一系列的指导性文件和政策措施，以促进碳市场的健康有序发展。这些指导性文件和政策措施旨在为市场主体提供指导和支持。尽管我国在碳排放权交易监管方面出台了较多的指导性文件，但相对于法律制度的立法，这些文件的约束力较弱，指导性文件主要倾向于提供建议性的规范，对监管部门、参与主体、交易平台等主体的行为约束力不足，因此在实践过程中容易出现监管执行力不强的问题。这不仅会影响碳交易的效率，还可能会破坏碳交易市场的稳定性。如上文所述，在国家层面，我国目前有关碳排放权交易的法律文件中效力最高的就是生态环境部出台的《管理办法》，《管理办法》作为一种部门规章，与省级地方政府规章效力位阶相等，其效力低于法律、行政法规，并不能很好的引领地方政府开展碳排放权交易工作，此外，该文件中对于碳排放权交易的监督管理工作只做出了宏观的规定，监管的方式较为粗放，以致于不能有效发挥出生态环境部“牵头”建设全国碳交易市场的效能。在地方层面，正式立法包括地方性法规及政府规章，实践中大多以政府规章和地方规范性文件的形式颁布，而未制定地方性法规以规范碳交易市场。在地方立法的效力层级方面，政府规章主要是对上位法进行细化，只能在上位法现有的规定下制定，不得创设实体权利和义务，内容上侧重于规范程序性事项 [5] ，而地方性法规主要是通过创制性的立法解决地方实际法律规范的特有问题，从而在上位法律体系下更有针对性制定适用当地的法律规则。更为重要的是，随着碳交易市场的发展，由于碳交易市场的基础是碳排放的行政许可机制，在行政诉讼中，法律、法规是法院审理案件的依据，而地方政府规章仅是人民法院审理行政案件的“参照”而非“依据”，这使得人民法院对于以政府规章形式颁布的碳交易相关法规存在适用的裁量权，容易进一步造成碳交易市场执法、司法环节的争议。同时，根据《行政处罚法》的规定2，地方性法规除了限制人身自由和吊销企业营业执照的处罚不能设定外，其他处罚种类都可以设定，而政府规章只能设定警告和一定数额的罚款，罚款的限额还必须由省级人民代表大会常务委员会规定。可以看出，地方政府规章在效力和法律责任追求方面均受限于立法层级而难以对方排放主体形成强有力的监管实效。从上述对我国当前碳交易市场监管立法现状的梳理可以看出，我国碳市场监管面临着现有碳排放权交易立法效力等级低的问题，因此，我国需要加强法律制度的建设，提高碳排放权交易监管的约束力和执行力，以促进碳交易市场的健康发展。
3.2. 监管权责划分不清
从各地试点省市已生效的法律规定来看，关于碳排放权的规定对监管主体做出了不同的规定，但我国的《管理办法》中对碳排放权交易的监督管理部门做出了规定，且其征求意见稿中对其进行了进一步的具体阐述3。由生态环境部负责全国碳排放权交易市场建设，地方的监督管理部门是省级生态环境主管部门及设区的市级生态环境主管部门。虽然对具体的监督管理部门有了明确的规定，但各监管主体的职责划分没有明确的规定。且随着碳债权、碳期权等碳排放权的衍生品出现，碳排放权交易市场也具有了金融化色彩，交易市场中的金融风险也在逐步加深，然而现有的法律规定中并没有将金融类监管机构纳入到监管主体的范畴中。
3.2.1. 缺乏金融类监管主体
在监管主体的具体设置上，生态环境主管部门在对碳排放总量控制和碳排放行政许可机制等前端环节的监管方面能够较好地发挥其行政监管的经验和优势，但是在碳交易市场的监管规则中，生态环境主管部门对于流通和交易环节的监管上可能缺乏经验，在碳排放权交易过程中，碳排放权被赋予了一定的商品属性，可以在主体之间自由交易，当碳排放单位通过节能减排任务后，可以将剩余的碳配额在市场上出售来获得收益。随着碳排放权商品属性的增强以及碳市场的成熟，碳排放权交易有了金融化的色彩，碳排放权交易市场的金融化特征也在加深，而碳交易市场运行中潜伏的信息披露风险、流动性风险等风险也都属于金融风险的范畴 [6] 。因金融风险具有不确定性和传染性的特点，如果金融监管机构不能充分利用其金融监管的专业性，在碳交易市场监管中发挥其监管作用，可能会导致碳交易市场上金融风险的不断积聚，同时碳金融也是碳市场的有益补充，能够增强碳排放权交易市场的流动性，为碳排放权交易市场的平稳运行提供资金支持和保障 [7] 。仅由单一的生态环境部对碳排放权交易进行监督管理已难满足我国碳交易市场发展的需要，因此，金融监管部门在碳交易市场中发挥其监管作用具有必要性。
3.2.2. 职能划分不清
根据《管理办法》征求意见稿的规定，目前中国碳交易市场仅初步确立了以生态环境主管部门为核心的协作管理机制，但是在国家层面的法律条文中仍然没有明确除生态环境主管部门以外的其他监管机构的身份及职责分工，从七大试点省市的地方立法来看，只有北京市、湖北省和重庆市在地方立法中较为宽泛地规定了地方金融监管部门履行相应的监管职责。同时，碳排放权交易监管环节不仅仅涉及碳交易市场的交易管理、碳排放配额的履约清缴，也涉及碳排放配额的初始分配，国家总量控制目标等，多层次的碳交易机制导致碳排放权交易的监管存在复杂性，使得对其监管呈现多元的监管格局，但目前对于具体监管主体权责的划分较为混乱。这将导致对于碳排放权交易监管在实际工作开展中出现交叉监管或者监管不到位的情况。为避免出现此种情况以及更好的实现监管，需要法律中明确碳交易市场监管机构的具体设置及其权责划分。
3.3. 碳排放权交易违规处罚力度较轻
碳排放权交易涉及分配、交易、核查、清缴等环节。而清缴环节作为企业履行相应义务的最终环节，在整个交易制度中承担着重要的角色。从制度激励的角度分析，只有企业的违约成本大于其守约成本，企业才会主动按照约定从市场买入相应的配额进行清缴，从而保障碳市场的需求平稳真实，整个碳交易制度才会有效运行。
我国出台的《管理办法》对于重点排放单位、全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构、交易相关工作人员出现的违规行为制定了相应的处罚规定。对重点排放单位出现的违规情况规定了处罚措施，包括其虚报、瞒报温室气体排放报告，或者拒绝履行温室气体排放报告义务，未按时足额清缴碳排放配额的情况4。我国目前设置的重点排放单位有石化、化工、建材、钢铁、电力、航空等单位，他们的共同点是排放当量较大。对于这样的排放单位，如果出现上述违规情况，处罚一万元至三万元、两万元至三万元的罚款，这样的处罚力度对这些单位并不能起到一定的震慑作用，且处罚手段较为单一，企业的违法成本较低，难以给控排单位造成压力。
4. 我国碳排放权交易法律制度完善建议
4.1. 碳排放权交易监管的立法完善
完善的法律制度体系是开展监管工作的重要基础和依据，立法能够在很大程度上遏制住一些突发的情况，比如市场运行时出现的偶发的失灵和外部的干扰 [8] ，从而保持住交易市场的平稳良好运行。我国可以制定《碳排放权交易法》这类高效力的上位法，通过立法制定有关核查机制、配额分配、违约责任等原则性问题的制定，为碳交易市场提供统一的法律原则，使各地在实践中更具有操作性，避免实践中出现“无法可依”的情况 [9] 。由全国人大常委会制定出台《碳排放权交易法》，对碳排放权交易进行监督管理提供法律依据。依据可持续发展理论，坚持以宪法和环保法作为上位法，制定与我国实际更贴合的相应的碳排放权交易法律法规，更好构造我国碳排放权交易体系，并细化对于监管的设置，明确政府以及公民的权利和义务，增强企业节能减排意识，保护环境与人类健康。同时立法层级的提高，为行政处罚措施的设置以及纠纷诉讼保障提供了支撑和保障，以此更好地从法律法规上为碳排放权交易监管保驾护航。
除了制定单行法外，我国还应该在各地制定相关的实施细则以及完善配套的法律机制，这是因为我国各个省市的经济发展情况不同，对于环境问题的关注度也不尽相同，这使得我国中央政府不能制定符合全国的具体实施细则，只能发布关于碳排放权市场交易的原则，所以地方政府需要制定符合自己省市经济发展情况的具体实施细则及配套机制，将中央的法律政策贯彻落实到地方。我国目前虽然在省市试点地区都出台了相应的碳排放权交易管理办法，但后续随着碳交易市场的不断发展壮大与逐渐完备，需要各个试点地区持续性的随着市场交易发展趋势做出调整和更新，随着市场的发展继续出台更加完善的适应本区域实际发展状况的管理办法，为全国碳交易市场体系在监管制度设计助力。
4.2. 优化碳排放权交易市场监管主体法律制度
目前，我国对碳排放权交易监管方面还未建立一个系统的监管体系。对于负责具体监管的机构还未详细划分，监管职责和权力设置较为模糊，应该尽快厘清具体的监管机构设置和职能的划分。
4.2.1. 在碳排放权交易中引入金融类监管主体
碳排放权在经济属性上具备了金融衍生产品的属性 [10] ，碳市场也已经具备金融化的发展特征，并且伴随着金融风险发生的可能性。但是我国碳市场基本规则并未承认碳交易的金融属性，相关金融法规也并未对碳排放权交易及时跟进，碳市场兼容化的趋势并未引起碳市场专门管理办法或者兼容监管规范的重视，导致实践中存在的碳市场金融交易行为缺乏明确的法律监督，这使碳市场金融风险无法得到有效防范，并对市场参与者合法权益以及碳市场的有序运行造成不利影响。《管理办法》中仅仅明确了生态环境部门的职责，在《暂行条例草案》加入了发展改革委员会、工业信息化、能源等部门，而市场监管与金融监管的部门职责仅在于对于注册机构于交易机构的监管。碳排放权交易的监管具有复合性，涉及到不同领域和部门，需要所涉及的领域或部门的监管机构发挥各自的监管作用，除了生态环境管理部门外，也需要有金融监管机构的参与。
目前碳市场产品和交易方式的开发、创新正处于不断深化和发展中，交易主体也在不断多元与丰富，但《管理办法》未就碳市场参与主体资质、产品审批、管理等作出明确的规定。金融市场法律体系虽有较为完善的主体资质要求、金融产品管理规则，但是无法直接适用于碳市场。为了减少涉及金融交易的参与主体、交易产品在交易过程中金融风险发生的可能性，保障市场交易者和碳市场整体利益，需要细化碳市场行业监管与金融监管各自的职责范围以及相互之间协同监管的程序规则。可以由生态环境管理部门和金融监管部门牵头成立“碳交易市场联席会议工作小组”。生态环境管理部门作为主管核心部门，负责宏观政策性指导以及统筹相关监管工作，金融机构等积极参与协助监管，有利于监管权利的互相制衡，调动各监管机构碳交易市场监管的积极性和能动性。通过小组机制建立信息共享、权责分明、相互协作共同监管的模式，使碳排放权交易监督管理更具有高效性。在此范围内，碳市场行业监管应当注重以温室气体减排为主的市场资源配置行为，金融监管的权力应当在金融参与主体和金融交易行为之内，只要机构或者个人满足以自己账户执行客户指令、提供金融服务、从事投资活动等条件，那么其就是属于金融监管的对象。同时涉及碳市场行业监督与金融监管协调管理，应当在《管理办法》以及未来的上位法中予以明确，控排企业等交易主体在涉及金融交易，以及碳交易产品在采取金融产品形式或交易形式时，应当经由碳市场主管部门和金融监管部门进行共同审批、备案、监督等，以此实现对碳市场交易与金融交易的综合风险防范。
4.2.2. 厘清各监管主体的职权划分
明确各监管部门的职责权限划分，应当先注重各相关配合部门的职权划分。对于全国交易注册登记部门，《管理办法》中有明确指出其职能5，碳配额作为碳排放权交易中最重要的交易单位，其相关信息的清楚明了也是维持市场有序运行的重要关键。对于金融监管机构，应当充分发挥其金融监管部门防范金融风险、维护碳排放权交易市场稳定的功能。对于参与交易监管的财政部门、物价局、中国人民银行、证监会等监管部门进行立法确权、确责。以平衡碳交易市场的政策目标、发展要求及金融风险防范等为理念。如证监会可以在规范管理各地碳交易所的问题上充分发挥其监管作用，具体需要在碳交易市场的法律制度中细化金融监管部门的权责和职能，明确碳交易市场中金融监管规则的适用和协调。财政部门应当明确其在碳交易过程中具有管理碳配额价格以及确定税额等方面的权能，谈价格是整个碳市场的核心要素，财政部门应当对影响碳价格波动的因素具有相应的管控政策或者调解规则，对碳税的相关征收问题也应当出台相应的征收细则以防范碳价格不稳定带来的不利影响。而物价局根据上面部门开展的工作对交易价格的调整作出建议。各个监管机构发挥专业特长，形成优势互补，将监管能动性发挥到最大，实现最优监管效率。
4.3. 完善碳排放权交易责任追究机制
如前文所述，我国碳排放权交易市场监管的法律责任中存在着相应的违规处罚力度较轻的问题，这种较轻的处罚力度不利于企业参与碳排放权交易制度，履行相应的义务。如果合规成本高于边际惩罚，理性的市场参与者往往会选择完全不合规，这种措施自然会失去威慑力。只有设立严格的履约机制，才能保障碳排放权交易的成功运行。为了惩罚排放单位的超额排放行为，在补缴配额方面，应当采用超额补缴机制，所谓超额补缴机制，是防止企业在一个履约期内超出生态环境部门核定与下达的基本排放配额且未购买相应配额以至于无法按期按量完成清缴的情况下，对于不遵守碳排放权清缴法律制度的企业将清缴比超额排放更多的配额。有了这样一个严厉的惩罚机制，违法成本将直接增加，而排放者作为市场中理性的经济主体，将倾向于选择遵守碳交易法规或积极采用清洁技术来减少排放。
除交易主体外，也应当完善主管部门的法律责任，首先应当明确各监督部门的权责划分。中央监管部门负责全国碳市场整体宏观调控，地方监管部门负责本省行政区划内的具体碳排放交易的制度实施。其次，丰富主管部门的责任承担行使，大多数地方规范对主管部门规定的法律责任都是行政处罚，即责令改正并处以处分。但监管部门在履行监管职责是也有可能因为公职行为而损害他人权益，简单的行政处罚并不能弥补受害方的民事利益，所以应当增加监管部门的责任承担方式来完善监管部门的责任追究制度。
5. 总结
为了应对气候变化，实现环境、经济协同发展，我国逐渐构建全国范围的碳排放权交易机制，相较于过去的地方试点，我国在“双碳目标”提出后，碳市场迅速发展，逐渐形成了环境目标更为明确的、全国性的、自我运行的碳排放权交易市场。随着碳交易市场的建立与运行，对其监管的重要性也逐渐显露出来。在进行监管的过程中是一个多方主体参与的系统性过程。首要前提是要有相应的法律法规作为保障，因此，我国要加快制定上位法的步伐，健全配套制度建设，着手解决目前我国碳排放权交易监管中存在的不足之处，完善对于监管主体的责任划分，提高对碳排放权交易过程中的违约违规行为的惩处惩罚力度，完善碳排放权交易责任追究机制。
NOTES
1相关规范有《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》《上海市碳排放权管理试行办法》《天津市碳排放权交易管理暂行办法》《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》《广东省碳排放管理试行办法》《重庆市碳排放权交易管理暂行办法》《福建省碳排放权交易管理暂行办法》等。
2《行政处罚法》第十四条地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。
3《碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)第四条生态环境部负责全国碳排放权交易市场建设，制定全国碳排放权交易及相关活动政策与技术规范，并对全国碳排放权交易及相关活动进行管理、监督和指导。各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团生态环境部门(以下简称省级生态环境主管部门)负责组织开展本行政区域内全国碳排放权交易数据报送、核查、配额分配、清缴履约等相关活动，并进行管理、监督和指导。设区的市级生态环境主管部门(以下简称市级生态环境主管部门)负责配合省级生态环境主管部门落实相关具体工作。
4《碳排放权交易管理办法(试行)》第三十九条重点排放单位虚报、瞒报温室气体排放报告，或者拒绝履行温室气体排放报告义务的，由其生产经营场所所在地设区的市级以上地方生态环境主管部门责令限期改正，处一万元以上三万元以下的罚款。逾期未改正的，由重点排放单位生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门测算其温室气体实际排放量，并将该排放量作为碳排放配额清缴的依据；对虚报、瞒报部分，等量核减其下一年度碳排放配额。第四十条重点排放单位未按时足额清缴碳排放配额的，由其生产经营场所所在地设区的市级以上地方生态环境主管部门责令限期改正，处二万元以上三万元以下的罚款；逾期未改正的，对欠缴部分，由重点排放单位生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门等量核减其下一年度碳排放配额。
5《碳排放权交易管理办法(试行)》第五条生态环境部按照国家有关规定，组织建立全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构，组织建设全国碳排放权注册登记系统和全国碳排放权交易系统。全国碳排放权注册登记机构通过全国碳排放权注册登记系统，记录碳排放配额的持有、变更、清缴、注销等信息，并提供结算服务。全国碳排放权注册登记系统记录的信息是判断碳排放配额归属的最终依据。全国碳排放权交易机构负责组织开展全国碳排放权集中统一交易。全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构应当定期向生态环境部报告全国碳排放权登记、交易、结算等活动和机构运行有关情况，以及应当报告的其他重大事项，并保证全国碳排放权注册登记系统和全国碳排放权交易系统安全稳定可靠运行。