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Mazón & Aledo (2005) definen el turismo residencial (TR) como la actividad económica que se dedica a la urbanización, construcción y venta de viviendas que conforman el sector extra hotelero, cuyos usuarios las utilizan como alojamiento para veranear o residir, de forma permanente o semipermanente, fuera de sus lugares de residencia habitual1. Con respecto a sus impactos, estos autores plantean que la crisis implícita en el ciclo de vida del turismo, en los casos de TR no sólo se genera por la pérdida de calidad del producto global, sino -particularmente- por el agotamiento del suelo urbanizable (Mazón & Aledo, 2005). Navarro-Jurado et al. (2015) señalan que el agotamiento de un espacio turístico deviene siempre en el traslado hacia una nueva periferia, y análisis como el de Piñeira Mantiñán & Santos (2010) o el de Brida et al. (2011) reconocen que este gran consumo de suelo se asocia a usos muy breves.
Como consecuencia del TR aparecen el desplazamiento y la exclusión social, sumados a cambios espaciales locales (van Noorloos, 2013), y un aplastamiento de la lógica de naturaleza local -enlazada al desarrollo sostenible- a favor de la lógica empresarial -netamente económica y cortoplacista- socializando costos y privatizando beneficios (Aledo et al., 2007). Peeters et al. (2018) agregan a esto que los residentes de sitios turísticos enfrentan una degradación o reducción de infraestructura o instalaciones específicas de la comunidad y costos inflados en todo tipo de servicios y productos, además de que la estacionalidad y el empleo turístico puede conducir a una (sobre) dependencia y al decaimiento económico de otros sectores de trabajo. Como principales fuentes de conflicto entre los desarrollos inmobiliarios turísticos y la planificación territorial, Almeida et al. (2017) mencionan la ausencia de una política de uso de la tierra, así como la falta de claridad en las estrategias de conservación de la naturaleza.
Son varios los estudios que ilustran la magnitud actual que el fenómeno está teniendo en zonas costeras de América Latina (Van Noorloos, 2011; Pino Rojas, 2018; García de Fuentes et al., 2019; Pontes, 2020) en donde se constata una expansión sin precedentes en la década de los 2000 (Barrantes-Reynolds, 2011).
Desde los análisis de la geografía crítica sobre la producción del espacio, ya en 1974 Lefebvre identificaba al turismo como la forma en la que el capitalismo avanzaba sobre territorios hasta ese entonces vacantes, al tiempo que asumía la incapacidad del sistema para planificar esta nueva actividad. En la misma línea se encuentran las reflexiones de Harvey (2000) sobre la urbanización como motor de acumulación del capital, incluso por encima de las actividades industriales. Escalera-Briceño et al. (2018) exponen cómo la construcción y reconstrucción de diferentes espacios destinados al turismo, son indispensables para incrementar el productivismo, a la vez que empleadas para la especulación financiera. Cortés Chávez (2009) se refiere a este uso del espacio costero como una forma de ocupación que se presenta “como una expresión territorial del modelo económico, donde la premisa de la explotación, está sobre la protección y conservación, generando la depredación de hábitats de relevancia, y el deterioro del valor ambiental del territorio” (Córtez Chávez, 2009:39).
En Uruguay el TR está fuertemente vinculado al turismo de sol y playa, actividad económica que se ubica entre las más importantes del país2. Desde principios del SXX se refracciona gran parte de las costas Sur (platense) y Este (oceánica) con el propósito de transformar tierras infértiles para la producción agropecuaria de ganadería extensiva, en un proyecto de balneario de casi 300 kms de largo, generando uno de los mayores cambios de uso del suelo del país. Primó entonces el desconocimiento absoluto de las dinámicas naturales o del propio sitio a lotear: la circulación de sedimentos es esencial para la permanencia del sistema de playas arenosas (McHarg, 1969; McGwynne & MacLachlan, 1992; Ibarra & Belmonte, 2017), y la geomorfología de estos sitios una vez antropizados, es resultado de la interacción entre procesos naturales y transformaciones humanas (Alcántara-Carrio et al., 2014). Tampoco se observaron a tiempo las consecuencias de afectar la cobertura vegetal natural, fragmentando hábitats preexistentes, lo que significa reducción de superficie, aumento del aislamiento entre parches y mayor exposición a usos antrópicos a lo largo de los bordes (Lindenmayer & Fischer, 2006), con resultados persistentes, perjudiciales e imprevisibles (Haddad et al., 2010).
El TR quedó implantado a través de un modelo de desarrollo dedicado a la inversión inmobiliaria, urbanización y venta de viviendas en el sector extra hotelero (Díaz Pellicer, 2012; Da Cunha & Campodónico, 2012) conformado por más de 70 fraccionamientos cuya génesis y gestión estuvo principalmente a cargo de estancieros y agrimensores. La posibilidad legalmente admitida para balnearios3, de retardar la instalación de servicios básicos urbanos como saneamiento e infraestructura para movilidad, fue un factor determinante para este auge fraccionador.
A nivel nacional las consecuencias del proceso de balnearización costera se han evidenciado en numerosas investigaciones: afectación y pérdida de biodiversidad (Klappenbach & Scarabbino, 1969; Alonso & Bassagoda, 2002; Soutullo et al., 2013), pérdida de arena seca y en circulación (Gutiérrez, 2016), degradación de la calidad del agua, erosión de playas, retroceso de costa, reducción de capacidad disipadora de la playa y degradación del valor escénico, incrementando la vulnerabilidad a la erosión, limitando y reduciendo el “recurso playa” (Panario, 2000; De Álava, 2007; Gadino, 2012; Boretto et al., 2018); pérdida de sitios arqueológicos (Brum, 2013; Gianotti et al., 2017), entre otros. Panario & Gutiérrez (2006) confirman la ausencia de una fuente actual de sedimentos de la magnitud necesaria para la recuperación de los campos dunares perdidos por estas acciones, en tanto Alves & Goso (2015) concluyen que la superficie de los campos de dunas móviles que alimentan las playas, se redujo en un 50% desde la década de 1960 a la actualidad, mayormente por fijación de las dunas por forestación. Para Achkar et al. (2012) los ecosistemas costeros uruguayos estarán en adelante sometidos a la intensificación del turismo, con amenazas como el incremento de la urbanización, impermeabilización del suelo y grandes obras de infraestructuras, asociados a riesgos de disminución de la biodiversidad, fijación de dunas, erosión de playas, contaminación de agua y cambio de paisaje, con vulnerabilidades como homogeneización de ambientes, pérdida de playas, pérdida de valoración social por las playas y disminución de la calidad del paisaje.
En paralelo, a partir del nuevo paradigma global de desarrollo sustentable, y marcos teóricos asociados como el manejo integrado costero, desde fines de los 90 y principios del 2000 se implementan en el país dos instrumentos que apuntan a la defensa, protección y desarrollo sustentable del ambiente, con distintos énfasis en áreas costeras. El presente artículo tiene como objetivo identificar cuál ha sido su contribución real, sobre impactos ambientales y sociales generados desde entonces por el turismo residencial. Se analizan resultados sobre la dinámica costera (geomorfológica), la conservación del medio natural y la fragmentación socio-espacial en la Región Este, sitio de turismo estival por excelencia en Uruguay4.
Área de estudio
La zona de estudio abarca la costa de Región Este e involucra a los departamentos Maldonado y Rocha. Tiene 280 kilómetros de largo con frente al Río de la Plata y al Océano Atlántico. El 70% de esta costa -conformada por playas arenosas entre cabos rocosos, lagunas y humedales asociados- fue fraccionado para balnearios a mediados del SXX, aunque una parte de estos emprendimientos no se consolidó. Desde entonces existe una tensión permanente entre el desarrollo urbano y la conservación de los servicios ecosistémicos que dan soporte al turismo. La expansión también implica la actual transformación de remanentes rurales a urbanos o suburbanos. Sobre este territorio actúan los dos instrumentos a analizar: la Evaluación de Impacto Ambiental (de aplicación nacional) y la Ordenanza Costera del departamento de Rocha, por lo que el área permitirá comparar los resultados de situaciones diferentes de los primeros instrumentos de gestión territorial ambiental con los que contó el país. El ancho de la faja estudiada varía en función de la ubicación de casos y sectores abordados por estas normativas.
Desarrollo histórico de la zona
El análisis temporal evidencia una consolidación diversa de los fraccionamientos costeros, con algunos tempranamente exitosos hasta otros que a la actualidad no cuentan siquiera con la apertura de calles planificada. La costa maldonadense se levantó casi por completo como balnearia de élites. Este departamento presentó una tasa de crecimiento poblacional 10 veces mayor a la media nacional en el último período intercensal (INE, 2011), con causas directamente vinculadas a las posibilidades laborales que ofrecen los servicios asociados al turismo y la construcción (Rodríguez Miranda et al., 2017). A nivel espacial se observa una fuerte demanda de nuevas áreas para seguir construyendo espacios residenciales lejanos a destinos masificados, y la clara separación entre turismo y población permanente de medios o bajos recursos (Acuña et al., 2013).
La situación es diferente en Rocha, en donde la lejanía a Montevideo y Buenos Aires - históricamente emisoras de turistas e inversores- así como la condición de frente costero más agreste, dejó pendiente la consolidación de la mayor parte de los emprendimientos (IDR, 2010: 8; da Cunha & Campodónico, 2012). Salvo pocas localidades, en general conformadas por viviendas unifamiliares de clase media, el resto de las playas quedaron deshabitadas por décadas y con el tiempo algunas de ellas fueron ocupadas básicamente en forma espontánea e ilegal, generando importantes casos de asentamientos irregulares de segunda residencia (Capandeguy et al., 2016). Por otro lado, la paralización inmobiliaria le permite contar con grandes superficies de áreas poco antropizadas, otorgándole una condición de naturalidad que la destaca a nivel regional y mundial (Probides, 1999), situación que ejerce como impulsor de conflicto entre aquellos que aspiran a un desarrollo turístico hegemónico y los que ven en estas costas la oportunidad para modalidades alternativas, con énfasis en la conservación de los factores naturales.
En este marco hay dos aspectos nacionales a destacar. El primero es que históricamente en Uruguay la propiedad privada de la tierra básicamente otorga al propietario un uso ilimitado del bien, con pocas restricciones de la sociedad5 (Alvarez Lenzi, 1986:18; Piñeiro, 2011:20). El segundo es que, desde la aprobación del Código Civil en 1868, salvo puntuales excepciones, las playas son públicas (Sciandro & Rabellino, 2014), hecho que, entre otros aspectos, fomenta la preocupación de grupos locales para su conservación (Rodríguez, 2017).
Avances en la normativa
Históricamente en Uruguay existía normativa ambiental o territorial6, generada en forma fragmentada y aplicada de manera escasa o directamente omitida (Urruzola et al., 2011). Siguiendo tendencias mundiales, en 1990 se crea el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), y en un lapso de diez años se aprueban las dos leyes objeto de este estudio. Algunas definiciones y estrategias del antiguo corpus son retomadas por esta legislación, como el concepto de línea de ribera (LDR) -trazada a partir del promedio de las máximas alturas registradas cada año durante un período no menor de veinte años- y las fajas de protección medidas a partir de ésta: la no urbanizable de 150 mts7 y la de defensa costera de 250 mts8 que evita modificaciones perjudiciales a su configuración y estructura.
La primera ley estudiada en este trabajo es la 16.466 de Medio Ambiente de 1994, que declara de interés general y nacional la protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación, así como la prevención del impacto ambiental negativo o nocivo, y en adelante la recomposición del medio ambiente dañado por actividades humanas. Como instrumento asociado se establece la Evaluación de Impacto Ambiental9 (EIA), procedimiento técnico-administrativo y preceptivo que sirve para identificar, prevenir o interpretar los potenciales impactos de determinados proyectos o acciones10. De ellos, los que directamente se relacionan con este trabajo son las construcciones que se proyectan en la Faja de Defensa Costera (FDC) de 250 mts. El primer paso que exige la EIA es obtener la autorización ambiental previa (AAP), presentando cada proyecto al MVOTMA, indicando posibles impactos ambientales de la obra y una auto categorización como A (sin impactos significativos), B (con impactos moderados y controlables) o C (con impactos negativos significativos). El Ministerio estudia y decide la categoría final: A puede llevarse a cabo en las condiciones presentadas. B o C indican la necesidad de un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA), realizado a costo del proponente, por técnicos que integran la lista autorizada por el MVOTMA.
Es importante mencionar que sobre el concepto y uso de este instrumento se observan cuestionamientos tanto a nivel internacional como nacional (Treweek, 1996; Berazategui et al., 2012; Ligrone, 2017). Entre ellos, Gudynas (2004) señala que esta primera generación de normativas ambientales responde básicamente a cuestiones técnicas de gestión y gerenciamiento, sin alcanzar la fase de creación de políticas nacionales sobre el tema.
En 2003 Rocha aprueba el Plan de Ordenamiento y Desarrollo Sustentable de la Costa Atlántica, conocido comúnmente como Ordenanza Costera (OC). Entre sus principios destacamos: i) la conservación en un alto grado de naturalidad de su ribera oceánica conciliando las exigencias de desarrollo con los imperativos de protección y ii) que el derecho de construcción y de alteración de las características y condiciones naturales del suelo, en suelo de dominio privado, debe atender al interés general. A nivel espacial la OC retoma la Faja de Exclusión de 150 mts. paralela a la costa y la declara no urbanizable ni edificable. También aplica el concepto de FDC de 250 mts. al que se le suma una Zona de Interfase a definir por sectores, cuya finalidad principal es procurar “una baja densidad de ocupación del suelo y asegurar la accesibilidad de la Ribera Marítima” (Art 12). Transversalmente, plantea una zonificación estratégica para diversificar la oferta turística. De esta forma se identifican entre otras áreas: de Desarrollo Urbano Turístico; de Urbanización Concertada; y de Turismo de Baja Intensidad. En la primera se establece que se concentrarán esfuerzos en inversiones públicas para consolidación y mejora del área urbana, enfatizando en que sean concordantes con los principios de uso sustentable. La segunda categoría identifica “fraccionamientos con escaso grado de consolidación […] en los que aún se está a tiempo de promover un desarrollo turístico sustentable de acuerdo con los principios de conservación de la naturalidad de la costa, baja ocupación, protección del valor paisajístico y ambiental” (Art 19.1). La tercera consiste en espacios de la costa con escasa o ninguna consolidación, sin población, edificaciones, servicios ni equipamientos, en las que se propenderá a “revertir la situación actual de fraccionamiento del suelo en predios de áreas menores, tendiendo al reparcelamiento en predios que tengan como mínimo 5 hectáreas” (Art 20.4).
Pocos años después, en 2008, comienza un nuevo capítulo a nivel de normativa nacional, con la aprobación de Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (LOTDS), la que enmarca y refuerza los dos instrumentos descritos, además de incorporar, entre otros, la importancia de la participación ciudadana en la planificación territorial.
Materiales y métodos
El propósito de este trabajo es contrastar los objetivos de los instrumentos analizados, con sus resultados en el territorio. Para ello se aborda el problema desde múltiples dimensiones. Se entrecruzan información secundaria abierta de solicitudes y comunicaciones de autorizaciones ambientales, información censal, capas de información geográfica, imágenes satelitales, páginas de promoción turística y datos de salidas a campo (Cuadro N°1). Se realiza un análisis cuantitativo y cualitativo que permite observar diferentes etapas y aspectos implicados, entrelazamientos y consecuencias.
Para analizar los impactos en la dinámica costera y el medio natural: se estudia la cantidad de AAP relacionados al TR en la zona costera, porcentajes de auto calificación propuesta y calificación final otorgada por MVOTMA11. Dado que este ministerio procesa las AAP contemplando las ordenanzas departamentales, se asume que la calificación final otorgada, es el resultado de la superposición de la ley nacional y la departamental correspondiente. Se cuantifican las categorías A, B o C auto-propuestas y las otorgadas, explorando porcentajes de cada categoría, su relación con el período pre y post LOTDS (1994-2008 y 2009-2019) y su superposición con la normativa departamental. Los mismos datos se analizan espacialmente, empleando el programa QGIS 2.18. Se utiliza la herramienta Mapa de Calor como método de representación para analizar la concentración de proyectos, y se observan los puntos sobre imágenes satelitales actuales para revisar la colmatación (dentro de la mancha urbana existente), extensión (apertura de sectores del fraccionamiento sin consolidar) o dispersión de la mancha urbana (proyectos en fraccionamientos sin consolidar o nuevos fraccionamientos).
Debido a que la LDR es una construcción conceptual que tiene por objeto fijar en el espacio un elemento dinámico que es la orilla del mar, y que a nivel nacional esa línea se define para cada proyecto a partir del 0 Warton establecido hace varias décadas, en este trabajo se emplea el proxy arena seca/arena húmeda (Gutiérrez, 2016). En base a éste se comparan imágenes satelitales de series históricas de Google Earth, para corroborar la distancia de una serie de AAP a la LDR en dos fraccionamientos recientes en Maldonado12 y cinco viviendas en Rocha13. Para cada emprendimiento se emplean las imágenes disponibles del período 2004-2019 a una escala de 1:4.000. En cada caso se parte de la imagen más reciente y sobre ella se traza una línea de 150 mts perpendicular a la costa desde cada vivienda hacia el mar, replicándose en las fotografías históricas del sitio.
Asimismo, se realiza un análisis del contenido de los 21 resúmenes oficiales de EsIA de TR sobre la FDC, también disponibles en la página oficial14. Se revisa la información sobre cómo y qué se declara de las afectaciones a la dinámica costera y al medio biótico, y datos acerca de la distancia a la LDR. Se compara este contenido con lo expresado en la normativa y recomendaciones científicas sobre estos factores.
En las salidas de campo en diversos sectores del área (desde Solís a Punta Rubia) se observa: i) el estado de dinámica y hábitats de los sectores afectados por AAP con respecto a la literatura estudiada, ii) las características de las construcciones realizadas con respecto a lo establecido en la normativa y/o lo asumido en los resúmenes oficiales (p.e. sobre elevación con respecto al terreno, apantallamiento en la visual a la costa) y iii) el grado de alteración del entorno de las viviendas construidas (muros, pavimentación, jardinería, sistemas de riego, desagües visibles hacia la costa, alteración del cordón dunar externo al predio). Este componente también se nutre de información proveniente de sitios web de promoción de emprendimientos e imágenes satelitales.
Para estudiar el nexo con la fragmentación socio-territorial: se emplean los datos sobre viviendas ocupadas por zona censal de los censos nacionales 2004 y 2011, llevados a cabo fuera de la temporada estival15, por lo que sus resultados reflejan períodos de baja temporada. Para cada censo se estratifican los datos según el método de clasificación por quiebres naturales de Jenks, minimizando la varianza intraclases y maximizando entre clases. Este análisis permite observar si aumenta la separación entre ciudad permanente (interior) y ciudad balnearia (costera) en Maldonado, y si este fenómeno existe también en Rocha. También se estudian los contenidos de los resúmenes oficiales y sitios web de promoción de inmuebles en diversos balnearios, en busca de información acerca del perfil de ocupantes esperados. Las salidas a campo sirven para observar las posibilidades o dificultades de acceso a la playa que generan estas viviendas, así como la calidad constructiva de la construcción y su entorno, que permiten inferir el sector socioeconómico propietario.
Para analizar la concepción y aplicación de los instrumentos normativos: en el caso de la EIA, se estudia la información solicitada (pertinencia de los ítems) y la presentada (análisis interdisciplinar, coherencia interna y externa de los datos), así como la comparación entre el contenido de los informes y/o la ubicación de los proyectos aprobados y la calificación final otorgada. Con respecto a la OC se comparan los resultados obtenidos con los objetivos trazados por franja territorial y sector.
Resultados
Sobre Impactos en la dinámica costera: para el período 1994-2019 se constatan 445 AAP en la zona estudiada. En la fase de autoevaluación el 95% de los casos se categoriza como A, un 2% como B y un 0.5% como C. No hay datos del 2% restante. Finalmente, del MVOTMA sale un 86% de casos A como calificación final, 12% B y 2% C. La mayoría de los expedientes A y B finalmente aparecen construidos, no así los C. De los 445, el 56% fue evaluado en el primer periodo (1994-08) y el 42% en el segundo (2009-19), en 2% de los casos no hay información de fecha. Esto da un promedio de 18 y 19 casos al año respectivamente, aunque hay grandes variaciones como indica la (Figura N°1), fácilmente asociables a crisis económicas regionales y mundiales16. A nivel departamental se nota una importante disminución de casos pre y post LOTDS en Rocha (pasan del 31 al 19%), no así en Maldonado (25 al 23%).
Fuente: Elaboración propia.
Figura N°1 Cantidad de aap presentadas por año hasta el año 2018 (años completos).
Respecto a la calificación final otorgada -preponderantemente A en ambos períodos- hay una disminución de estos casos luego de la LOTDS (95% a 73%), acompañada de un importante aumento en la categoría B (3% a 24%) y un pequeño aumento en C (2% a 3%). Esta diferencia también se marca al separar las calificaciones por departamento: la superposición de las calificaciones otorgadas pre y post LOTDS, muestra que la disminución de calificaciones A en el segundo período, es 11% más acentuada en Rocha que en Maldonado (Figura N°2).
Fuente: Elaboración propia.
Figura N°2 Porcentaje de calificaciones por departamento y por período (pre y post LOTDS).
El mapa de calor (Figura N°3) arroja una gran concentración de AAP en Maldonado en al menos cuatro zonas a lo largo de la costa, con primacía en José Ignacio (54 casos). En el caso de Rocha, la distribución es menor, formando dos áreas de concentración que corresponden a la localidad de Punta del Diablo (71), y a otra zona conformada por un conjunto de balnearios con centro en Punta Rubia-Santa Isabel (37).
En Rocha la superposición de este mapa y la sectorización de la OC marca una relación importante entre las Áreas de Desarrollo Urbano y las AAP. Las imágenes satelitales de estas zonas revelan que los proyectos forman parte de la colmatación, pero sobre todo de la extensión de los fraccionamientos en zonas litorales activas.
La dispersión está más presente en Rocha, debido a la existencia de grandes áreas sin consolidar. Sin embargo, esta modalidad también se observa en Maldonado en la medida que recientemente se han categorizado como urbanos antiguos predios rurales costeros, e incluso ex espacios públicos, ya sea por transacciones directas de la IDM o por juicios llevados a cabo por descendientes de antiguos propietarios (Robaina, 2017).
Sobre la LDR, si bien la normativa prohíbe los nuevos fraccionamientos en los 150 mts de FDC, y la edificación en esa área en Rocha, las imágenes usadas para analizar este tema (período 2004-2019 en distintos meses del año y bajo condiciones diferentes de energía del mar) indican que en ningún caso se cuenta con 150 mts entre los emprendimientos y la línea de costa, estando generalmente muy por debajo de la distancia exigida.
El análisis cualitativo de los resúmenes oficiales demuestra desconocimiento, desvalorización u ocultamiento de información pertinente. Sobre la afectación a la dinámica costera se encuentran explicaciones exhaustivas empleando reconocidos marcos teóricos sobre la zona litoral activa, los que no se reflejan en el análisis de los impactos producidos. Así como se descarta por completo el impacto acumulado por la suma de proyectos, el proponente usa este argumento para reforzar su derecho a construir: se apela al nivel de alteración existente del medio y el paisaje para seguir modificándolo, sin asumir que en Uruguay las costas poco o muy antropizadas son el único recurso de playa que existe.
La información científica que analiza el impacto de la fijación de dunas se coloca fuera de contexto, empleando solamente el dato de que las dunas ya están fijas, lo que sirve para argumentar que no habrá mayores impactos con una nueva construcción sobre ellas.
Sobre la faja de exclusión se constatan al menos tres informes de un nuevo fraccionamiento en José Ignacio, que describen que las construcciones se realizarán a una distancia menor a la exigida. Más comprometida es la situación del emprendimiento lindero construido en 2010, con edificaciones que avanzan hasta 80 mts hacia la costa, lo que las deja completamente inmersas en la faja de exclusión. (Figura N°4).
Fuente: Elaboración propia sobre Google Earth.
Figura N°4 AAP en nuevos fraccionamientos: con círculo las que se declaran a menos de 150 mts de la LDR. Sobre la derecha el complejo que duplica su acercamiento.
Respecto al medio biótico, los EsIA analizados muestran carencias importantes, y de igual forma que en aspectos relacionados a la dinámica costera, aparece información errónea, contradictoria o minimizada. Por ejemplo, nunca se considera la reducción de hábitats como factor a tener en cuenta y se asume que nada de lo que hay es endémico del propio predio, o, la característica fundamental de la vegetación psamófila que es la de no cubrir la arena, es interpretada como negativa por su escasez. El análisis de imágenes satelitales y las salidas a territorio en diversos sectores comprueban la intensa transformación de los espacios abiertos, que, a pesar de lo declarado en los resúmenes oficiales, en general se pavimentan y tapizan con vegetación alóctona (incluso al lado de una franja declarada oficialmente como patrimonial por ser uno de los últimos relictos de vegetación psamófila del Uruguay). En algunas zonas de gran poder adquisitivo como Portezuelo (Maldonado), se evidencia la apropiación de privados de parte de la playa pública contigua a su predio. Otro factor relativo a la fragmentación, es que muchas de las viviendas observadas frentistas a la costa generan salidas directas a la playa, por lo que el impacto de entradas peatonales en el frente arenoso no se reduce solamente a las calles abiertas, sino que a esto se suman cientos de accesos privados que no son declarados en las EIA. También se encontraron decenas de desagües de pluviales de jardín hacia el cordón dunar.
En base a lo analizado hasta ahora, al comparar las calificaciones de AAP con las fechas, ubicación, contenidos de los informes, transformación real de predios e impacto acumulado, se entiende que la EIA no está cumpliendo efectivamente con sus objetivos. Los casos (construcciones y transformación predial) evidencian un alto grado de fijación de áridos y sustitución de ecosistemas, situación que se da tanto en colmatación de balnearios consolidados, en manchas de extensión de éstos o dispersa en zonas apartadas.
En este contexto, tanto la aprobación de la OC como de la LOTDS parecen ser factores determinantes en los porcentajes por categoría otorgada.
Mientras en la zona costera de Maldonado, de acuerdo con su normativa edificatoria (TONE, 1998) el Factor de Ocupación del Suelo (FOS) se encuentra entre 50% y 20%, en Rocha, siguiendo el modelo territorial de la OC, encontramos sectores con un FOS de 60% en algunas zonas de Desarrollo Urbano a 1% en áreas de Turismo de Baja Intensidad. Es claro que en estos sectores el impacto de la construcción es mucho menor en reducción de hábitats o en explotación del recurso playa en temporada, por ejemplo. Sin embargo, el cuidado por reducir áreas construidas no redunda en atención a otros elementos que ayudarían a los objetivos trazados por la OC. El estudio del caso de la zona de Desarrollo Urbano Concertado San Antonio, donde se estimulan refraccionamientos con predios mayores a los existentes, presenta una triplicación (de 9 a 26 casos) de viviendas sobre el espacio que corre entre la última calle abierta paralela al mar y la costa, con formas de ocupación que no denotan adaptarse al cuidado del medio donde se insertan. En el sector de Turismo de Baja Intensidad Oceanía del Polonio, se observan solamente un par de casos de EIA. El estudio de las construcciones da cuenta de la adecuación a la construcción sobre palafitos, pero la visión global del balneario evidencia que sólo 30 de los 2171 lotes ubicados en la zona forestada están ocupados, mientras que, de los 175 predios de las manzanas de la primera línea, mayoritariamente en zona dunar, hay ocupados 16.
La fragmentación socio espacial aparece más claramente en Maldonado, donde la situación de dos tipos de ciudad diferentes -una temporal a lo largo de casi toda su costa, y una permanente bordeando tierras adentro a la anterior- estaba ya consolidada para mediados de 1990, se observó también en 2004 (Acuña et al., 2012, Trochon 2017), y continúa profundizándose en la actualidad. En Rocha aún existen grandes distancias entre las zonas censales costeras, pero esta característica va desapareciendo a medida que se consolidan las urbanizaciones otrora planificadas. En general se aprecia una extensión fundamentalmente turística, además de un incipiente incremento de viviendas vacías en los centros consolidados. Por otro lado, la planificación ambiental sectorizada de la OC que plantea la reagrupación de lotes en padrones mayores para disminuir la fragmentación original, refuerza el uso exclusivo de las playas más prístinas por parte de los propietarios con mayor poder adquisitivo.
Sobre la concepción y aplicación de los instrumentos estudiados se observa en la EIA: el mismo informe se pide para todos los proyectos a ser evaluados en el país -que incluyen desde plantas de celulosa hasta carreteras- lo que obliga al análisis de datos sin ningún sentido para el caso de viviendas en la FDC (como emisión de gases o impacto en la etapa de abandono) y a la vez, permite al proponente desviar la atención de aspectos no favorables. La falta de especificidad desde el inicio del trámite se ve aumentada por datos irrelevantes que el equipo técnico presenta (p.e. el uso de capas de información geográfica de ecosistemas amenazados realizadas a escala 1:50.000, inservible para analizar la situación predial). Esta situación facilita la baja importancia otorgada a temas como la afectación de la vivienda una vez construida, o su impacto acumulativo, revelando un desaprovechamiento de oportunidades para analizar aspectos fundamentales para la conservación del sitio. Los informes presentados por los equipos consultores demuestran grandes carencias u omisiones de conocimiento de aspectos tratados, falta de visión integrada del sistema socio ecológico a modificar e incapacidad de conectar aportes de las diferentes disciplinas intervinientes. También se observa la repetición de estas fallas, en documentos elaborados para distintos casos, desde las mismas firmas consultoras.
Sin dejar de reconocer su gran contribución, la OC tiene aspectos a mejorar: en algunos sectores realiza importantes aportes, pero no está evitando la formación de pantallas visuales en áreas de Desarrollo Turístico, favorece la sobrecarga de las playas adyacentes a dichas áreas y profundiza la fragmentación socio espacial en áreas de mayor conservación.
Discusión
Existe una clara línea de desarrollo urbano costero destinado al TR, originada hace casi un siglo con base en el fraccionamiento y multiplicación exponencial de la propiedad privada del suelo, sobre un ecosistema otrora considerado inútil desde todo punto de vista. A pesar de los evidentes impactos socio ecosistémicos negativos, este proyecto urbanizador sigue vigente en miles de lotes que aún permanecen agrestes.
Las búsquedas globales de un desarrollo sustentable, a nivel nacional han dado origen a la aprobación de nuevas instituciones, normas e instrumentos de gestión. Desde entonces se observa una puja entre aquel modelo planificado a principios del SXX y los requerimientos que surgen del nuevo paradigma, tanto como de los impactos constatados.
La evidencia demuestra que el caso analizado presenta grandes similitudes con otros países y regiones (p.e. Aledo et al., 2007; Pino Rojas, 2018) en donde el TR es un factor determinante sobre la costa. Como en otros sitios, se comprueban importantes impactos ecosistémicos en zonas cada vez más extendidas, que en el SE uruguayo se asocian a la modificación de los ciclos locales de movimiento de arena, tanto como a la fragmentación o eliminación de los hábitats asociados. Ambos componentes contribuyen a la vulnerabilidad y pérdida de resiliencia de todo el sistema natural y cultural que soporta al TR, mientras se favorecen lógicas económicas cortoplacistas. Por otro lado, debido a la reducida población nacional, el éxito comercial depende en gran medida de la llegada de turistas e inversiones extranjeros, lo que deja al territorio y sus pobladores en condición de alta vulnerabilidad asociados a procesos socio-económicos regionales e internacionales.
Simultáneamente, se observa un aumento de la segregación socio espacial, en la medida que el TR se consolida en el frente costero de áreas urbanas y sitios menos antropizados, incluso tomando espacio público sobre la costa. A diferencia de otros ejemplos (p.e. Van Noorloos, 2013; Barrantes-Reynolds, 2011) no existen aquí grandes desplazamientos poblacionales, ya que el territorio bajo presión fue previamente de uso agropecuario extensivo, pero la condición pública de las playas promueve la movilización de la sociedad civil en pro de su conservación.
En el análisis de la EIA se verifican cuestionamientos realizados sobre su forma y alcance (p.e. Berazategui et al., 2012; Ligrone, 2017). El contenido de los informes, así como las construcciones admitidas cuestionan los criterios empleados para avalar equipos técnicos, así como para otorgar los permisos en cada caso. Un factor cuya publicación resulta crucial para el monitoreo y la participación de actores involucrados, es la información geográfica acerca de dónde traza el Estado la LDR, ya que de ella parten dos ámbitos de exclusión y cuidados específicos del territorio.
Por otra parte, la OC realiza aportes constatables hacia el alcance de sus objetivos. Sin embargo, pone en evidencia la existencia de sólo dos escenarios posibles de desarrollo local frente al modelo territorial heredado del SXX: la fragmentación completa en pequeños lotes para el acceso a gran parte de la población, o la agregación en predios mayores para usos exclusivos de sectores pudientes, en pro de una asumida conservación.
Los resultados demuestran que la aplicación de los instrumentos analizados, de distinto orden jerárquico y escala espacial, son insuficientes para la preservación de factores imprescindibles para el medio que protegen, así como para impulsar un modelo donde el interés común prevalezca por sobre el privado. Las acciones privadas, avaladas por las políticas públicas, son causa de graves perjuicios ambientales en bienes y servicios comunes. Estas acciones también perjudican finalmente a los permisionarios y a otros propietarios del mismo sistema litoral. En este contexto, la articulación de la EIA con la OC y la LOTDS, parecen mejorar los resultados, pues limitan la calificación de las aprobaciones o mantienen espacios con menor modificación.
Con posterioridad a estas normas se han aprobado planes locales, y recientemente se han invertido muchos recursos en la actualización de información geográfica de todo el país17, pero la ampliación de instrumentos y herramientas necesita del análisis profundo y desde diversas perspectivas de sus supuestos y desempeño. Claridad de objetivos de las políticas aprobadas; importancia de los instrumentos desde ámbitos públicos y privados; logros y fallas en cada etapa; capacidad técnica instalada para su cumplimiento, transparencia en los procesos; posibilidad real de monitoreo o en qué medida el tema se abre a la participación pública; son aspectos claves a mejorar.
