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I. INTRODUCCIÓN
La pandemia por COVID19 implicó la ampliación del gasto público para mitigar el impacto de la crisis, la caída de las exportaciones, el aumento significativo del déficit fiscal y alto endeudamiento. Este contexto reabrió el debate sobre la captación de recursos por parte del Estado, y diversos sectores plantearon la necesidad y la deseabilidad de contar con nuevos impuestos, en particular directos y progresivos, para mitigar los efectos de la crisis ( CEPAL 2020 ).
En Centroamérica, la región que posee la más baja recaudación de América Latina, la estructura tributaria constituye un problema histórico que revela los alcances y límites de los Estados, el poder de las élites y la materialización de las desigualdades sociales y económicas ( ICEFI 2015 ). Los espacios fiscales limitados y las débiles estructuras tributarias han motivado el desarrollo de un importante conjunto de estudios comparados. Estos trabajos coinciden en que la baja recaudación fiscal explica parcialmente el atraso económico, las debilidades de la estructura tributaria y el propio poder de las élites económicas ( Schneider 2012 ).
En este artículo nos preguntamos por qué en el marco de lo que pudo haber sido una coyuntura crítica favorable para la implementación de políticas tributarias redistributivas en los países de Centroamérica 1 , los gobiernos de Guatemala, Honduras y Costa Rica optaron por reproducir, en distintos grados, esquemas tributarios de privilegio para las élites económicas, con relativa excepción del caso de El Salvador. El poder de las élites no es una condición suficiente para influir sobre la política pública, ni tampoco para explicar las variaciones entre políticas; por ello es necesario un análisis de largo plazo sobre los históricos recursos que las élites tienen a disposición para ejercer influencia. Sostenemos como hipótesis que las diferencias en torno a las respuestas tributarias se explicarían en parte por variables de largo plazo como las capacidades estatales y las trayectorias de las élites, así como por el peso de las puertas giratorias y la cohesión de las élites.
Analizamos comparativamente las condiciones precedentes a la influencia: i) las condiciones sociohistóricas como las capacidades estatales y las fortalezas/ debilidades del poder infraestructural de los Estados; ii) identificamos puertas giratorias a partir del análisis detallado de las trayectorias de los presidentes y gabinetes ministeriales; iii) analizamos la capacidad de las élites económicas de actuar cohesionadamente y defender sus intereses y iv) estudiamos los contextos y las políticas públicas implementadas durante los primeros seis meses de la pandemia del COVID-19 (marzo-septiembre de 2020). En términos metodológicos el trabajo comparativo se realiza sobre dos novedosas bases de datos que i) buscan reconstruir la trayectoria de las élites políticas y ii) caracterizar el tipo y la orientación de las políticas tributarias implementadas.
En términos teóricos la literatura ha buscado explicar las variaciones en la influencia de las élites y los factores que favorecen sus preferencias ( Feldmann y Morgan 2021 ). Concretamente, ha señalado el rol de las élites económicas y sus diversos mecanismos de influencia en la definición de las políticas tributarias ( Fairfield 2015 ). Así, estudiamos las conexiones político-empresariales que dan cuenta de i) la capacidad de las élites de defender de manera colectiva intereses propios y ii) la transferencia de sesgos pro-mercado, favoritismo y conflicto de intereses que facilitan la creación de redes de actores con acceso privilegiado. La ocupación de cargos en los puestos ministeriales marca una impronta sobre la política general de gobierno pues favorece el “cabildeo desde adentro” ( lobbying from within ) por parte de actores con intereses distintos a los del resto de la población ( Yates y Cardin-Trudeau 2021 ).
El artículo se organiza así: marco conceptual del análisis; análisis de las condiciones sociohistóricas intervinientes; metodología; estudio de las trayectorias de los presidentes y sus gabinetes; y análisis de la acción cohesionada de las élites y las políticas públicas relativas a la cuestión tributaria. Se concluye con una discusión sobre las contribuciones del texto.
II. MARCO CONCEPTUAL
Los debates en torno a quiénes y cómo son las élites en América Latina han venido en aumento en la última década ( Atria et al. 2017 ; Nercesian 2021 ). La discusión se ha centrado en torno a: i) el lugar que ocupan en la sociedad, ii) en cómo ese lugar de privilegio determina sus grados de influencia en la política y iii) en cómo el control sobre recursos naturales, económicos, políticos, coercitivos y organizacionales las define como élites ( Bull 2014 ; Rovira-Kaltwasser 2018 ). Entendemos acá a las élites como aquellas personas, en su mayoría hombres, que mantienen posiciones de privilegio en instituciones poderosas (gobiernos, grandes grupos empresariales); lo que les permite ejercer una influencia desproporcionada sobre las decisiones políticas ( Rovira-Kaltwasser 2018 ). En nuestra definición son élites económicas los dueños y/o socios de las principales empresas privadas en cada país y son élites políticas aquellas personas que ocupan altos cargos de decisión en el Estado (presidentes, ministros, diputados).
Los estudios sobre las élites económicas han encontrado que cuando estas se hallan nucleadas en organizaciones formales o relacionadas a partidos políticos juegan un papel clave en la construcción del Estado y las políticas públicas (Korsnes et al. 2017). El modo en que las élites se involucraron en los procesos de formación del estatal influyó en los rasgos que adquirieron las instituciones, más o menos redistributivas, y en la debilidad o fortaleza de los Estados ( Acemoglu y Robinson 2006 ). Las formas en las que las élites ejercen su poder se refieren a su capacidad de acción política (poder instrumental) y al peso de sus recursos e inversiones en la economía (poder estructural)( Bernhagen 2008 ).
Estudios sobre élites en la región han dado cuenta de dos recursos a disposición de las élites: las conexiones político-empresariales y su capacidad de cohesión ( Cardenas y Robles Rivera 2020 ). En el caso particular de las conexiones político-empresariales estas tienden a materializarse en el reclutamiento de empresarios en puestos de gobierno y en el salto de empresarios a la presidencia ( Nercesian 2021 ). Este paso del sector público al privado -puertas giratorias-, permite la transferencia de conocimiento del sector privado al gobierno, de sesgos pro-mercado, y podría constituirse en una fuente de conflictos de interés y nepotismo. Los conflictos de interés se refieren a la colisión entre el interés privado y el interés público de un funcionario ( Castellani y Dulitzky 2018 ; Castellani y Motta 2020 ). Las puertas giratorias favorecen la articulación de un reducido número de redes con accesos privilegiados a las esferas político-administrativas del Estado. Se trata del otorgamiento de ventajas en términos de definición y encuadre de las políticas, favoritismo en la regulación, acceso a contratos y procesos expeditos frente a otros actores fuera de la red ( Brezis y Cariolle 2015 ). Consideremos que cuando hay un número importante de élites en el gabinete o su nombramiento se hace en ministerios clave como hacienda, se producirán efectos inmediatos en el encuadre y la definición de las políticas tributarias.
El debate sobre la cohesión de las élites destaca que estas cooperarán en acciones políticas para defender sus intereses ( Domhoff 2006 ). Para autores clásicos, la cohesión distingue a las élites de otros grupos sociales y es resultado de sus orígenes comunes (Wright Mills 1957). Se trata de orígenes de clase, familia, religión, identidades étnicas, educación e ideología. Su organización aumentan sus capacidades para para movilizar recursos, para alcanzar objetivos comunes y aumenta su poder político ( Vogel 1987 ). En el caso de América Latina, el análisis de la cohesión de las élites ha sido útil para explicar el éxito/fracaso de los acuerdos de paz; y los alcances de las reformas tributarias ( Rettberg 2007 ; Fairfield 2015 ). Entendemos que la cohesión de las élites será un obstáculo para la implementación de políticas públicas de carácter redistributivo.
La literatura ha señalado una relación inversamente proporcional entre las élites económicas y las instituciones estatales, donde a mayor fortaleza de las primeras más grande la debilidad de las segundas ( Acemoglu y Robinson 2006 ). Siguiendo la tradición de la sociología histórica, entenderemos el espacio estatal como parte de un proceso histórico complejo más amplio de “creación social” ligado a otros fenómenos como el mercado, las clases sociales y la ideología ( Ansaldi y Giordano 2012 ). Además, es una arena o institución que posee atributos de estatidad: gubernativo, administrativo, judicial y represivo ( Therborn 1976 ). Sobre estas bases, consideramos Estados fuertes a aquellos con sistemas tributarios sólidos, grandes y complejos aparatos gubernativos (nacionales y provinciales), y estructuras judiciales y represivas acordes con esa magnitud. Y los distinguimos de los Estados pequeños o débiles, donde el proceso socio-histórico de formación estatal fue más complejo y poseen aparatos estatales de menor dimensión y complejidad. Se trata de “tipos” construidos sociológicamente que marcan tendencias y permiten reflexionar en clave comparativa. En el caso de las capacidades estatales, estas son herramientas de los Estados para prevenir, resolver o morigerar los problemas de la sociedad e implementar un conjunto de políticas públicas. Asimismo, el concepto de capacidades estatales refiere a las posibilidades de un Estado de ejercer autoridad sobre otros actores, y regular con éxito la vida social, con el fin de hacer cumplir los derechos y atender las necesidades de los ciudadanos ( Sanchez-Ancochea y Puig 2013 ). Es decir, cuando las élites económicas son fuertes, y las organizaciones sociales son débiles, las capacidades estatales para controlar la influencia de las primeras serán muy limitadas.
Por último, analizar los cambios o no de políticas tributarias a la luz de la pandemia nos permite insertar la discusión particular centroamericana en los debates más amplios sobre: i) momentos de incertidumbre en los cuales la importancia de ciertos actores toman un papel causal decisivo en la selección de una política, la reforma institucional o la gestión económica sobre otros caminos posibles ( coyunturas críticas ) y ii) sobre los acuerdos institucionales que implementados una vez en el tiempo se cimentan dado los incentivos que crean, las visiones de mundo y los recursos de poder de los actores afectados por esas instituciones ( path dependence ) ( Mahoney 2001 ). Estas discusiones permiten entender i) la continuidad, así como los cambios radicales en las instituciones y también ii) cuando una crisis podría debilitar o fortalecer el peso de ciertos actores con respecto a otros (Martínez Franzoni y Sanchez-Ancochea 2022). Suponemos que en tiempos de incertidumbre la mayor participación en la gestión y encuadre de las políticas, y el mayor acceso a información y conocimiento en manos de las élites económicas limitará los incentivos a reformas tributarias redistributivas.
III. CENTROAMÉRICA: FORTALEZAS ESTATALES Y CARACTERÍSTICAS DE LAS ÉLITES EN EL LARGO PLAZO
Centroamérica se ha caracterizado por ser una región donde se cobran pocos impuestos y por las dificultades para redistribuir los ingresos tributarios ( Schneider 2012 ). Si bien en las últimas tres décadas se han llevado a cabo esfuerzos por reformar legislaciones y modernizar los aparatos administrativos, poco se ha avanzado en su progresividad ( Menkos 2012 ). El peso de los sistemas tributarios se ha caracterizado por la implementación de impuestos no distributivos, particularmente sobre las ventas ( Rodríguez-Garro 2018 ). En la región las élites económicas poseen tratamientos tributarios diferenciados y la evasión y elusión de los impuestos de renta y de ventas representan en promedio cerca de un 8.27% del PIB (ver tabla 1 ).
Tabla 1 Características fiscales en la región
| Carga Tributaria (% del PIB -2019) | Renuncia fiscal más Incumplimiento Tributario (% del PIB) 2 | Estructura Tributaria (% del total recaudado -2019) | IVA | ||
|---|---|---|---|---|---|
|
| |||||
| Directos | Indirectos | ||||
| Costa Rica | 13.0% | 9.3% | 42.3% | 57.7% | 13% |
| El Salvador | 17.7% | 5.2% | 41.8% | 58.2% | 13% |
| Guatemala | 10.6% | 8.9% | 35.1% | 64.9% | 12% |
| Honduras | 17.0% | 9.7% | 33.7% | 66.3% | 15% |
Fuentes: Elaboración propia con datos de ICEFI (2021) .
Costa Rica es un caso de centralización estatal temprana que dio lugar a un régimen democrático, un Estado moderno proclive a reformas sociales y una estructura de tenencia de la tierra menos desigual ( Acuña Ortega y Molina Jiménez 1991 ). No conoció el régimen de dominación oligárquica ( Ansaldi y Giordano 2012 ) lo que contribuyó con su temprana consolidación democrática conducida por las élites políticas ( Acuña Ortega y Molina Jiménez 1991 ). Esto se combinó con un sistema de partidos y altos niveles de abstención ( Raventós Vorst et al. 2005 ). En el país existen instituciones relativamente estables y una democracia no exenta de exclusiones antidemocráticas, donde las élites económicas han tenido capacidad de influir sobre el sistema político gracias al financiamiento de partidos y poca circulación de las élites políticas ( Casas 2005 ). Sus élites económicas han vivido desde 1980 un proceso de diversificación y emergencia de sectores empresariales por fuera de la economía tradicional. El modelo neoliberal modificó los patrones del mapa de poder económico convirtiendo al país en una economía más extranjerizada y compuesta por menos grupos económicos diversificados ( Bull, Castellacci, y Kasahara 2014 ). Este cambio redujo la cantidad de interlocutores poderosos y abrió el control de sectores estratégicos al capital transnacional (Robles Rivera 2014).
En El Salvador la producción y exportación del café concentrada en pocas familias forjó un Estado de carácter oligárquico en estrecha alianza con las Fuerzas Armadas. Este país se caracteriza por un Estado con capacidades infraestructurales débiles y un sistema de partidos pluralista polarizado con dos fuerzas gravitantes, un partido del empresariado y una fuerza de izquierda ( Colindres 1977 ; Artiga 2015 ). Sus élites económicas han experimentado cambios y transformaciones desde la década de los 1980 como la nacionalización de la banca que rompió el lazo que unía al sector agrícola con el financiero e implicó que las familias vinculadas tradicionalmente al sector bancario perdieran parte del poder económico adquirido ( Segovia 2002 ). Una parte de las tradicionales élites vinculadas al café se debilitaron y surgieron nuevas élites, produciendo escenarios en disputa. Con la llegada de la paz, la fracción de las élites cercana al partido Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), logró utilizar los acuerdos como plataforma de expansión a nuevos mercados vía la privatización de activos públicos y su estrecha relación con el ejecutivo ( Wolf 2009 ). Con la llegada del primer gobierno de izquierdas en 2009, la disputa entre las élites económicas aumentó produciéndose la ruptura a lo interno del partido ARENA y también el fortalecimiento de otros actores económicos favorecidos con fondos públicos y fondos de la cooperación venezolana ( Robles Rivera 2017 ). Puede observarse acá un escenario de tensión, cuando no de confrontación, entre distintas fracciones de las élites económicas, que ha coexistido con la debilidad del poder infraestructural.
En Guatemala la centralización del Estado se produjo hacia fines de siglo XIX en el marco de un régimen de dominación oligárquica ( Torres-Rivas 1971 ). La economía del café y, tiempo después, los enclaves bananeros forjaron un tipo de élite económica cerrada con fuerte dependencia de los Estados Unidos. El racismo fue otro rasgo surgido desde la propia fundación del Estado liberal ( Casaús-Arzú 1999 ). Las élites económicas del país tuvieron históricamente una influencia sustantiva sobre el Estado. La falta de contrapesos sociales y políticos y de un verdadero sistema de partidos los ha catalogado como “no sistema”, caracterizado por débiles instituciones democráticas, la prevalencia de los intereses de las élites económicas y un Estado con bajo poder infraestructural ( Sánchez 2008 ). El poder económico se conformó por grupos empresariales controlados por una familia o una red de familias, y hacia la década de los noventa la élite agroexportadora se diversificó en industria y comercio, emergiendo nuevas élites o fracciones dentro de la élite tradicional ( Torres Rivas 1971 ). Sin embargo, a diferencia de El Salvador, donde han existido disputas entre las distintas élites económicas, en Guatemala, un grupo con poca variación de redes familiares y grupos empresariales han mantenido una hegemonía indisputable ( Colom 2021 ). En el país coexisten capacidades estatales débiles, sin sistema de partidos y unas élites económicas afincadas a lo largo de la historia con importante influencia sobre el Estado ( Waxenecker 2019a ).
En Honduras el proceso de formación estatal fue largo y complejo. Las disputas entre las fuerzas favorables a la centralización y los poderes regionales trajeron inestabilidad política, falta de legitimidad de las instituciones, aislamiento económico, desarticulación regional y la permanente injerencia externa (Bara-hona 1995; Euraque 1996 ). Honduras es el único país centroamericano donde la economía del café, y por tanto las élites económicas locales vinculadas, no fue predominante. Aunque en toda la región hubo enclaves bananeros en el marco de la expansión capitalista de los Estados Unidos, en Honduras este proceso fue más pronunciado. Esto provocó élites económicas más débiles frente a la injerencia extranjera estadounidense ( Iglesias 2017 ). Desde la transición hacia la democracia el Estado quedó a merced de una élite empresarial asociada a un esquema bipartidista cuyos partidos se han convertido en representantes de dos facciones -liberal y conservadorade las élites. La esfera estatal fue concebida como un espacio de captura, un instrumento de carácter privado utilizado por las élites económicas y políticas, donde el bipartidismo funcionaba como garante político ( Euraque 2019 ).En materia económica, la década de los noventa produjo la crisis del modelo agroexportador tradicional y los antiguos grupos económicos se transformaron o surgieron nuevos con capacidad de veto político. Desde entonces, el Estado hondureño ha tenido una orientación empresarial.
Tabla 2 Gasto público como porcentaje del PBI en 2020 + IDH
| Servicios públicos generales | Defensa | Orden público y seguridad | Salud | Educación | Índice de Desarrollo Humano (2019) | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Costa Rica | 5.46% | 0 | 2.38% | 0.69% | 6.75% | 0.810 (muy alto) |
| El Salvador | 8.86% | 0.91% | 3.71% | 3.04% | 4.00% | 0.673 (medio) |
| Guatemala | 2.50% | 0.28% | 1.79% | 1.43% | 3.37% | 0.663 (medio) |
| Honduras | 8.52% | 1.42% | 2.19% | 2.97% | 5.20% | 0.634 (medio) |
Fuentes: Datos en línea de la CEPAL (2020) y PNUD (2020) .
Los países de la región presentan distintos grados de capacidad estatal (moderadas, débiles y débiles con influencia externa). Estas diferencias han estado mediadas por las relaciones entre élites políticas y económicas, así como por la intermediación y el tipo de sistema político. Si bien existen coincidencias, sobre todo en torno a la diversificación de las élites económicas, existen matices y particularidades en torno a las élites que hacen de su estudio algo relevante (ver tabla 3 ).
Tabla 3 Capacidades estales, partidos, y élites
| Capacidades estatales | Sistema de Partidos | Élites políticas | Élites económicas | Calidad de la Democracia (2020) | |
|---|---|---|---|---|---|
| Costa Rica | Moderadas | Fragmentado, altos niveles de abstención | Estables y con poca circulación | Diversificadas y concentración del poder de las élites locales | Democracia funcional |
| El Salvador | Débiles | Pluralista polarizado | Representan intereses en disputa | Diversificadas y transnacionales en disputa | Régimen híbrido |
| Guatemala | Débiles | No sistema, caótico y amorfo | Imbricadas con el poder económico | Diversificadas con hegemonía de las élites históricas afincadas | Régimen híbrido |
| Honduras | Débiles y con fuerte injerencia extranjera | Bipartidismo | Imbricadas con el poder económico | Diversificadas | Autocracia Moderada |
Fuente: elaboración propia.
IV. METODOLOGÍA
Para esta investigación comparativa se construyeron dos bases de datos. Una que analizó la trayectoria de las personas que ocuparon ministerios (N=108) para caracterizar a los decisores de la política pública e identificar eventuales situaciones de puertas giratorias. Se analizan los ministerios pues en los sistemas presidencialistas son los partidos ganadores en las elecciones los que nombran los gabinetes. Se usaron fuentes de acceso público, páginas institucionales, redes sociales y fuentes periodísticas. Tomamos en consideración tres variables: trayectoria ocupacional (ámbito de desempeño público y/o privado), vínculo con el capital privado (propietario de una empresa o ha ocupado un cargo directivo dentro de una compañía) y participación política (pertenencia o no a un partido político). La unidad de análisis fue conducción de las carteras, y para construir el corpus total de ministros/as, contabilizamos a cada persona que haya ocupado un cargo desde el inicio del mandato de cada presidente hasta enero de 2021, incluyendo los cambios de gabinete.
La segunda reunió las políticas tributarias aprobadas en cada país, incluyendo leyes y decretos presidenciales (N=42). Para ello, se utilizó la información pública organizada por el Observatorio COVID-19 en América Latina y el Caribe de la CEPAL y los análisis de los perfiles macroeconómicos elaborados por el ICEFI.
V. PUERTAS GIRATORIAS ¿QUIÉN TOMA EL TIMÓN?
Las políticas públicas se definen a partir del cruce de variables entre las cuales cuentan dimensiones complejas de largo plazo, como las capacidades estatales y las características de las élites económicas; pero también es crucial estudiar a las personas que en última instancia las escriben e implementan. En este apartado analizaremos a las élites políticas, caracterizando su perfil e identificando eventuales situaciones de puerta giratoria.
En Costa Rica, el presidente Carlos Alvarado Quesada (2018-2022), es politólogo y periodista, miembro del partido Acción Ciudadana (PAC) y tiene una larga trayectoria de desempeño en el sector público. En El Salvador Nayib Bukele (2019-actualidad) un político y empresario nacido de una familia de origen palestino, representa al sector de las “nuevas” élites empresariales cuyo auge se dio en el marco del vacío económico creado por la guerra y las transformaciones económicas de los años noventa. Llegó al poder con Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA) y se convirtió en el primer presidente fuera del bipartidismo. En Guatemala Alejandro Giammattei (2020-actualidad), exfuncionario público ganó con Vamos por una Guatemala luego de varios intentos fallidos, todos desde distintos partidos políticos. Tiene una trayectoria público-privada, en el sector privado se desempeñó como asesor de empresas y fue gerente en compañías de rubros diversos. Acusado de incumplimiento de funciones y financiamiento electoral ilícito. En Honduras Juan Orlando Hernández (2018-2022) es abogado y político, realizó su formación de posgrado en los Estados Unidos y llegó a la presidencia con el Partido Nacional de Honduras (PNH). Presidente durante el período 2014-2018, logró imponerse en un segundo mandato en unas elecciones cuestionadas. Su trayectoria laboral fue en el ámbito público-privado, en este último sector se vinculó a empresas de seguridad que prestaron servicios al Estado. Extraditado a EE.UU. en 2022.
El Cuadro 1 muestra la trayectoria ocupacional de los/as ministros/as que dividimos en tres categorías: pública, pública-privada o privada pura. La trayectoria, es el desempeño laboral a partir de que la persona asume un cargo de peso en su carrera. En general son trabajos que asumieron tras la obtención de su título profesional. Entre quienes tienen una trayectoria pública pura puede tratarse de cuadros políticos que se desempeñaron en cargos electivos o no electivos o personas con una carrera estatal como especialistas. Entre quienes tienen una trayectoria público-privada, existen dos semblanzas: i) aquellos que trabajaron en el mundo privado y luego dieron un salto hacia la vida política en cargos electivos o en puestos ejecutivos de menor jerarquía (ministros, viceministros) y ii). quienes alternan entre los ámbitos público y privado. La tercera trayectoria es la privada, es decir, empresarios, gerentes o dueños de consultoras.
En Costa Rica la mayoría de los ministros posee una trayectoria realizada en el ámbito público ( Tabla 4 ). En el resto de países, hay una combinación de ministros/ as que poseen trayectorias mixtas. Guatemala presenta el número más alto con trayectoria en el ámbito privado, en continuidad con el sesgo de debilidad estatal y partidaria señalado antes. Por contraste se destaca el caso de Honduras, donde no encontramos ministros/as que hayan realizado un recorrido en el ámbito privado exclusivamente. Esta característica del caso hondureño resulta notable, y muestra el grado de imbricación de intereses entre partidos políticos y élites económicas.
Tabla 4 Trayectoria ocupacional (N=108)
| Público-privada | Pública pura | Privada pura | Organismos internacionales | |
|---|---|---|---|---|
| Costa Rica | 24,4% | 55,6% | 13,3% | 6,7% |
| El Salvador | 44,4% | 27,8% | 16,7% | 11,1% |
| Guatemala | 38,1% | 33,3% | 23,8% | 4,8% |
| Honduras | 63,2% | 36,8% | 0,0% | 0,0% |
Fuente: elaboración propia
La Tabla 5 reporta la cantidad de integrantes del gabinete que provienen del ámbito empresarial, ya sea por ser dueños de la totalidad o en parte de una compañía o grupo empresarial, o bien por haber ocupado algún cargo directivo en una empresa. En este caso medimos su participación en el mundo empresarial en los últimos años de la carrera del funcionario. Contamos de manera similar a un dueño, director o equivalente, porque en la actual dinámica del capitalismo quienes ocupan cargos jerárquicos en una empresa poseen acciones de la misma y tienden a generar compromisos económicos, sociales e ideológicos análogos a los del dueño de la compañía. Asimismo, cuando ocupan cargos a nivel estatal tienen comportamientos similares y tienden a favorecer a la empresa de la cual son propietarios o forman parte ( Cardenas 2014 ).
Tabla 5 Propietario o se desempeñó en un puesto directivo (N=108 casos)
| Sí | No | |
|---|---|---|
| Costa Rica | 22,7% | 77,3% |
| El Salvador | 33,3% | 66,7% |
| Guatemala | 52,4% | 47,6% |
| Honduras | 41,2% | 58,8% |
Fuente: elaboración propia
Se repiten las tendencias en la composición de los gabinetes. Costa Rica es el país con menor porcentaje de personas que poseen sesgo empresarial y Guatemala es el país que posee el número más alto y supera el 50%. En el análisis cualitativo es interesante destacar que en los cuatro países la mayoría proviene de las áreas de Manufactura y en segundo lugar Agricultura. Pocos son los casos de ministros con trayectoria en finanzas y recursos energéticos. Este rasgo contrasta con los hallazgos encontrados en los países del Cono Sur, donde se observó una tendencia de vínculos con el capital financiarizado, extranjerizado y de recursos energéticos (Nercesian 2020).
La participación política es otra dimensión de análisis que nos permitió observar vinculación partidaria ( Tabla 6 ). Para construir esta medición tomamos en cuenta su participación política pasada. Costa Rica muestra el número más alto de figuras con participación en algún partido político, seguido de Guatemala. En El Salvador y Honduras la proporción se muestra de manera equitativa.
Tabla 6 Participación política (N=108)
| Sí | No | |
|---|---|---|
| Costa Rica | 77.3% | 22.7% |
| El Salvador | 50.0% | 50.0% |
| Guatemala | 57.1% | 42.9% |
| Honduras | 50.0% | 50.0% |
Fuente: elaboración propia
En resumen, en Costa Rica priman las élites políticas, por sobre las élites económicas y hay mayor presencia de personas con trayectoria laboral pública. Contrasta Guatemala, el país con mayor cantidad de ministros con desempeño en el ámbito privado. El Salvador presenta perfiles con trayectorias mixtas, donde se observa la presencia de la fuerza que representa al presidente y expresa los intereses de una élite emergente, distinta de las tradicionales vinculadas al partido ARENA. En Honduras la mayoría proviene del PNH, partido con historia y fuertes vínculos con el empresariado.
VI. RESPUESTAS TRIBUTARIAS Y ÉLITES ECONÓMICAS DURANTE LOS PRIMEROS MESES DE LA PANDEMIA
Se analizaron las condiciones precedentes a las políticas implementada: las capacidades estatales y características de las élites políticas, así como, la trasposición de intereses entre lo privado y público (puertas giratorias). El objetivo es analizar en qué medida los Estados débiles, las élites fuertes y su mayor presencia en el Ejecutivo a través de puertas giratorias dificultan la implementación de políticas públicas redistributivas o bien estas son eliminadas de la agenda política. En este apartado analizamos las políticas tributarias discutidas y aprobadas en los primeros meses de la pandemia a la luz de la discusión anterior.
6.1. Costa Rica: austeridad y endeudamiento
Frente al contexto de pandemia la apuesta del gobierno de Alvarado se sostuvo en recortes y congelamientos de presupuestos públicos, el endeudamiento externo, una ley de alivio fiscal, la no discusión o promoción de proyectos de ley para gravar la riqueza, el conflicto y la presión directa de las élites económicas.
La política tributaria de Alvarado podría ser explicada a través de los acuerdos de consenso para formar gobierno en 2018 con el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC). Este acuerdo dio margen de acción en materia económica y tributaria a figuras clave de ese partido y cercanas a grupos económicos. En perspectiva histórica, la estructura bipartidista de Costa Rica facilitó que dos partidos reclutaran a empresarios y tecnócratas cercanos para manejar principalmente la política económica y poco o nada se avanzara en reformas tributarias de carácter redistributivo ( Rodríguez-Garro 2018 ). Al igual que gobiernos predecesores, Alvarado ubicó personal del empresariado en ministerios clave (Comercio Exterior, Agricultura y Turismo) pero también creó dos ministerios que sumaron a referentes de los más altos estratos empresariales del país.
El gobierno también articuló respuestas a través de la Unión de Cámaras Empresariales (UCCAEP) y un grupo de enlace creado en marzo de 2020 “para incidir con el Presidente de la República -Carlos Alvaradoy con los diputados, en el diseño e implementación de las medidas que ayuden a superar la crisis sanitaria del COVID-19 y sus efectos estructurales y coyunturales, en todo el tejido social del país…” (UCCAEP 2020). Sus mayores demandas fueron la reducción o la eliminación de impuestos (IVA e impuestos municipales), la reducción de pagos de servicios públicos y cargas sociales, la oposición a la implementación de impuestos (solidario, y zonas francas) y la reducción inmediata del gasto y aparato estatal.
En específico, los ejes de atención de la crisis del gobierno de Alvarado fueron principalmente tres. Uno, la ley de Alivio Fiscal (Ley 9830) cuyo principio orientador era que empresas pequeñas, medianas y grandes pudieran contar con mayor liquidez financiera ( Presidencia de la República de Costa Rica 2020 ). La ley estableció un periodo de 3 meses en el que los contribuyentes dejaban de pagar temporalmente los IVA; utilidades; impuestos selectivos del consumo e importación de mercancías con la condición de pagarlos luego, antes del 31.12.2020. Se aprobó la Ley de Reducción de Jornada de Trabajo (Ley 9832) que le permitió a los empleadores reducir hasta en un 50% la jornada laboral de sus empleados cuando las empresas declarasen ante el Ministerio de Trabajo una afectación de al menos 20% de los ingresos con respecto al año anterior. Adicionalmente se redujo en un 75% la base imponible mínima vigente en los seguros de salud y pensiones y se aprobó una moratoria del IVA al sector turístico por un año.
En este período se presentaron tres iniciativas en el Congreso para establecer un impuesto a la riqueza, dos de la oposición y una del partido oficialista. La orientación de las leyes fue diversa sobre los actores y fuentes de recursos. Sin embargo, ninguna de las propuestas fue apoyada por el gobierno (ver Tabla 7 ).
Tabla 7 Iniciativas sobre el impuesto a la riqueza en Costa Rica
| País | Propuestas. | Quién lo presenta (año) | Nivel patrimonial sobre el que se gravaría | Alícuota | Vigencia |
|---|---|---|---|---|---|
| Costa Rica | Oficialismo | Partido Acción Ciudadana (Paola Vega ) (2020) | Personas físicas, jurídicas y jubilaciones que estén en el último percentil de impuesto aquellas personas jurídicas cuya renta neta sea igual o mayor a los mil millones de colones (¢1.000.000.000) anuales. Personas físicas con ingresos de cuarenta millones de colones (¢40.000.000,00) anuales. Salario y jubilaciones superiores a ¢4.325.000,00 (cuatro millones trescientos veinticinco mil colones) | Entre un 5% y un 10% | 12 meses |
| Oposición | Frente Amplio (José María Villalta) (2020) | Grandes Contribuyentes Nacionales y Grandes Empresas Territoriales. Personas físicas con actividad lucrativa sobre el exceso de ¢36.000.000,00 (treinta y seis millones de colones) anuales. Salarios y pensiones que superen los tres millones de colones mensuales. Patrimonios de personas jurídicas superior a 95 millones de colones. | Entre 0,1% y 6% | Entre 4 y 12 meses | |
| Oposición | Partido Liberación Nacional (Franggie Nicolas) (2020) | Sobre el valor declarado ante la Administración Tributaria, al conjunto de activos, bienes muebles, bienes inmuebles, bienes intangibles, activos financieros y fideicomisos de cualquier tipo de entidades financieras. | 1% | Única vez |
Fuente: elaboración propia
En el segundo y tercer eje se articuló un discurso de austeridad en torno a la negociación de un préstamo con el FMI por US$ 1700 millones, su agenda complementaria y la aprobación de una ley de empleo público. Alvarado puso en marcha la negociación de un empréstito con el fin de canjear deuda, mantener la estabilidad monetaria y financiera y hacer una contribución a la deuda con la Seguridad Social ( Presidencia de la República de Costa Rica 2021 ). Respecto a los desembolsos de los recursos por parte del FMI, tanto el presidente Alvarado, como el presidente del Banco Central, condicionaron los mismos a la aprobación de la Ley de Empleo Público. En el caso de la Ley de Empleo Público (Expediente N 21.336) se propuso una reforma macroestructural de los salarios y la administración del empleo público( Alfaro 2020 ).
En el caso del préstamo el gobierno incluyó cuatro reformas estructurales a la legislación tributaria vigente. Un nuevo impuesto del 25% a los premios de la lotería mayores de US$500 con el objetivo de recaudar 0,09% del PIB. Modificar la ley de impuesto solidario a las viviendas de lujo cuyo valor fuera superior a cerca USD 500 mil, por una nueva ley que incluye un impuesto de 0,5% anual a las viviendas cuyo valor sea mayor a cerca USD 240 mil dólares. Tres, un proyecto de ley de Renta Dual que modifica el impuesto cedular de la renta, y lo transforma en un impuesto dual que incluye rentas, ganancias y pérdidas patrimoniales, y reduce la base imponible de renta de alrededor de USD1300 a USD 1000. dicionalmente, se dispuso una reforma para que las empresas públicas aporten hasta el 30% de sus utilidades durante cuatro años con el objetivo de recaudar un 0.20% del PIB.
En Costa Rica los primeros meses de atención de la crisis se vieron favorecidos por la acción coordinada entre el sector empresarial y el gobierno 3 . La coordinación enfatizó en definir los límites de la atención de la crisis en las políticas de endeudamiento, restricción de gasto público y congelamiento de salarios; además de una amplia oposición a reformas tributarias de emergencia.
6.2. El Salvador: jueves de evasión y disputas inter-élites
Durante el 2020, contrariamente a lo que sucedió en el resto de la región se registró un aumento del 0.5% del PIB en la carga tributaria con respecto al año 2019 ( ICEFI 2021 ). Según fuentes del gobierno este aumento se debió a la implementación de políticas de reducción de la evasión y de combate al contrabando ( Presidencia 2021 ). El gobierno buscó desde Hacienda perseguir a evasores y creó la Unidad de Repatriación de Evasión Fiscal (UREF). La persecución de la evasión consolidó una tendencia iniciada en el 2009, a partir de la cual la política tributaria buscó alejarse del programa definido por las élites económicas tradicionales ( Menkos 2012 ). Este cambio de política se enmarca en un contexto de disputas y acercamientos entre élites económicas tradicionales y nuevas donde la instrumentalización de la persecución tributaria jugó un rol importante.
Con la victoria de la coalición GANA-Nuevas Ideas se concretó la tercera derrota consecutiva de ARENA y de las élites económicas tradicionales. Esta derrota debilitó la hegemonía monolítica que habían mantenido estas élites económicas desde mediados de los años ochenta y favoreció la aparición de nuevos conflictos inter-élites marcados por nuevos acceso a recursos públicos y medios de comunicación ( Artiga 2020 ).
Bukele aprovechó esa debilidad de las élites tradicionales para abrir disputas legales con miembros connotados de esta fracción de élites. En particular, con el presidente de la ANEP, Javier Simán, quien se opuso constantemente a las medidas tomadas por el gobierno. El primer enfrentamiento se produjo en marzo de 2020. De acuerdo con la lectura del decreto de Emergencia 593 hecha por la ANEP, al Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) le correspondía el pago del subsidio a las personas trabajadoras afectadas por la cuarentena ( Magaña 2020 ). Esta lectura fue respaldada por las fracciones de ARENA y el FMLN en la Asamblea con el fin de garantizar estabilidad laboral e ingresos a las personas afectadas. Para Bukele esta lectura implicaba un grave quebranto a las finanzas del ISSS.
La salida del ministro de Hacienda, Nelson Fuentes, en julio de 2020, y las declaraciones anónimas del personal de la misma cartera en la prensa revelaron que las indagaciones sobre evasión de impuestos se hacían con fines políticos contra personas críticas del gobierno. Entre los perseguidos están grandes contribuyentes y medios de comunicación ( Lemus y Arauz 2020 ). Un caso fue la detención del representante legal de la empresa INTRATEXT relacionada con la familia del empresario Javier Simán, por la presunta evasión de US$5.3 millones en concepto de impuestos ( Diario Digital Contrapunto 2020 ). De acuerdo con Simán, desde que asumió la representación de la ANEP tuvo que atender cerca de 110 auditorías fiscales de Hacienda ( Henriquez 2020 ).
Frente a estas disputas con una fracción de la élite económica salvadoreña, Bukele buscó canales directos de diálogo y negociación con otros sectores de la élite ( Labrador y Rauda 2020 ). En el marco de estas negociaciones directas el 18 de mayo Bukele se reunió con los principales empresarios del país para llegar a acuerdos sobre la apertura en junio de 2020. Estas reuniones pudieron haber servido para afianzar alianzas personales con miembros de la élite tradicional y evitar confrontación pública como la ocurrida con Simán.
A abril de 2021 el Ministerio de Hacienda declaró que su plan anti evasión recuperó cerca de US$345 millones mediante la presentación de avisos ante la Fiscalía y otras acciones ( Ministerio de Hacienda 2021 ). En atención a la pandemia, el gobierno se concentró en el rescate del sector turismo otorgando exoneraciones al pago de la contribución especial a este sector durante tres meses y prórrogas al pago sobre el impuesto de la renta que no superaran los US$ 25 mil. Las recomendaciones hechas por la ANEP fueron obviadas por el Ejecutivo.
El gobierno salvadoreño recaudó más durante la pandemia y disputó las propuestas tributarias de la principal asociación empresarial y ubicó a su presidente como adversario en la arena pública. Además, aprovechó la coyuntura de división entre las élites económicas para llegar a acuerdos con algunos sectores de la élite de manera aislada, mientras, utilizaba la política anti-evasión como un instrumento disciplinador frente a opositores.
6.3. Guatemala: endeudamiento y bloqueo
En Guatemala la política fiscal durante la pandemia se desarrolló entre el endeudamiento y la inercia de un sistema limitado y marcado por altos niveles de incumplimiento tributario. Estas debilidades son producto de la influencia y el poder de veto de las élites organizadas en el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) ( Schneider 2012 ). Al cierre del 2020, Guatemala reportó la carga tributaria más baja desde la firma de los Acuerdos de Paz (1996), un 10.1% del PIB y una disminución de un 2.0% de lo recaudado por concepto de impuesto sobre la renta ( ICEFI 2021 ).
El peso económico y la indisputable hegemonía de las élite ha limitado cualquier reforma tributaria desde la paz ( Ortiz-Loaiza 2020 ). Estas élites han restringido avances en materia tributaria a través de mecanismos como: el control sobre los funcionarios públicos (presidentes o diputados), la reproducción de la exclusión social (en términos de clase, género y etnia), la fuerza de sus organizaciones (CACIF), el acceso a los medios, la violencia, y la movilización de su expertise en contra de los impuestos ( Ortiz-Loaiza 2020 ).
Con limitados accesos a recursos económicos para la atención de la crisis y un agujero tributario cercano al 0.6% del PIB ( ICEFI 2021 ), la salida económica del gobierno de Giammattei y propuesta del CACIF fue endeudarse a través de la emisión de bonos y de créditos ( CACIF 2021 ). En su documento “Propuesta de Reactivación Económica” se planteó una serie de medidas para aumentar la liquidez del Estado, entre la que destaca en primer lugar “(L)a emisión de Bonos para el pago de gastos inmediatos” y seis medidas de carácter fiscal para atender la liquidez de las empresas entre las cuales están: devolver el crédito fiscal, la eliminación del impuesto solidario, reducción de la tasa del impuesto sobre la renta para el 2020, las exoneraciones de multas e intereses del pago del IVA, así como el impuesto de INGUAT, y las acreditaciones de pérdidas anteriores en la liquidación del impuesto sobre la renta (2019-2020) ( CACIF 2021 ).
El gobierno de Guatemala aumentó 2.1 puntos porcentuales del PIB con respecto al 2019 para la atención de la crisis, sin embargo, este aumento se dio en un momento donde el gasto y el incumplimiento tributario representaron el equivalente al 8.9% del PIB ( ICEFI 2021 ). El gobierno adoptó aplazamientos al cobro del impuesto solidario y el impuesto a la circulación de vehículos. En este marco la bancada de oposición Semilla presentó una iniciativa de ley para gravar con impuestos de entre el 5 y 10% a las rentas mayores a 5 millones de quetzales, ingresos superiores a los 30 mil quetzales y rentas netas superiores a los 60 mil quetzales. Esta iniciativa no vio la luz en el Congreso y tampoco contó con el respaldo del gobierno ( Nómada 2020 )
Para financiar la crisis, el Congreso de Guatemala, en dos sesiones aprobó préstamos y bonos por alrededor de 672 millones de dólares ( Sas 2020 ). Estos fondos fueron denominados: Protección de Capitales, Crédito para Capital de Trabajo, Protección al Empleo y Desarrollo de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa. En el marco del fondo de protección al Empleo se destinaron cerca de US$238 millones a través de los cuales el gobierno asumió el pago de los trabajadores suspendidos. A pesar de la poca información pública, investigaciones periodísticas dan cuenta de que uno de los sectores mayormente beneficiados fue el de la maquila textil. Con datos obtenidos del Ministerio de Economía la prensa reportó que a octubre de 2020 un 19.7% de las ayudas se destinó a trabajadores de maquila, seguido de hoteles, viajes, y restaurantes (18.7%) y comercio 17.6% ( Sas 2020 ). La información periodística y nuestra base de datos dan cuenta de las relaciones del ministro de Economía, empresario de maquila textil, con las presidencias de la Asociación Guatemalteca de Exportadores -Agexporty también el CACIF. De los fondos de Protección de Capitales (US$32.15 millones) que ofreció una tasa de créditos de 4.68%, es decir casi 2 tercios menor que la tasa más baja promedio en Guatemala no existe información sobre los beneficiaros. Tampoco existen datos sobre los beneficiarios del fondo de Capital de Trabajo que destinó US$351 millones (Ver Tabla 8 ).
Tabla 8 Distribución de Fondo de Capital y Trabajo en Guatemala
| Cartera de créditos | |
|---|---|
| Banco Inmobiliario | US$ 26 millones |
| Banrural | US$ 71 millones |
| Banco de los Trabajadores | US$ 50 millones |
| Cooperativa Fenacoac | US$ 55 millones |
| Cooperativa Fedecope | US$ 1.28 millones |
| Cooperativa La Prosperidad | US$ 64 mil |
Fuente: Elaboración propia con base en Sas 2020 .
En Guatemala se volvió a recurrir al endeudamiento para aumentar los ingresos y evitar el colapso fiscal. El peso y cohesión de las élites tradicionales, su influencia y acceso al gobierno se vio traducido que en el marco de la discusión sobre la urgencia de fondos económicos no se discutieran propuestas de nuevos impuestos a las altas rentas. Teniendo en cuenta la opacidad del manejo de los fondos aprobados y la historia de captura del Estado por parte de las élites, cabría esperar que parte de los fondos, su administración o distribución hayan servido como fuente de acumulación de riqueza en el contexto de la crisis.
6.4. Honduras: continuidades del privilegio de las élites
Las salidas tributarias en el caso hondureño confirman la trayectoria de las élites: movilizan sus demandas al ejecutivo y legislativo asegurándose incentivos y regímenes especiales ( Barahona 2018 ). Honduras fue el país de la región más afectado por la caída en la recaudación tributaria con una disminución de un 21.8% respecto a lo registrado en 2019 ( ICEFI 2021 ). Como lo señala el ICEFI, parte de esta reducción se debió al impacto de la crisis sanitaria sobre la economía, pero también, y como lo señalamos acá, a la influencia y cohesión de las élites que lograron aprobar exenciones y amnistías tributarias de períodos previos y que impactaron en la moral del sistema tributario hondureño.
En Honduras una élite dominante produjo un sistema tributario que ha movilizado pocos recursos, que rara vez se ha beneficiado de los sectores económicos dinámicos y que no ha redistribuido riqueza ( Schneider 2012 ). El sistema tributario hondureño se preocupó por disminuir impuestos y sostener la mayoría de sus ingresos en el impuesto de ventas ( ICEFI 2015 ). Asimismo, el conjunto de exoneraciones (Ley de las Zonas Libres de Procesamiento, Ley de Incentivos al Turismo) concedidas en las últimas décadas se caracterizó por dar beneficios a las élites.
Durante la pandemia las élites echaron mano de sus cercanas relaciones con el poder político para delimitar una hoja de ruta económica y tributaria, y rechazar cualquier intento de cobrar nuevos impuestos. Esta vez lo harían “graníticamente unificadas”, como declaró a los medios el presidente del Consejo Hondureño de la Empresa Privada (COHEP)( Proceso Digital 2020 ). A pocos días de iniciada la pandemia el gobierno convocó a los representantes del COHEP para definir la hoja de ruta. El COHEP agrupa a 67 asociaciones empresariales y ha podido influir históricamente desde su creación en la década de los sesenta a través de la formulación de anteproyectos de ley, el lobby de analistas y abogados ( Waxenecker 2019b )
Honduras fue el país que más medidas tributarias tomó en la región (10) orientadas a un “alivio temporal de impuestos y costos salariales” ( COHEP 2020 ). Entre las medidas implementadas y acordadas con las élites se incluyen 4 amnistías tributarias (pagos al Instituto Hondureño de Seguridad Social -IHSS-, al sector de Telecomunicaciones, Vehicular y Municipal), posposición del pago sobre la renta, descuento de 8.5% para aquellos obligados tributarios que pagaran antes del 30 de abril; incentivos de 10% adicional a quienes no despidieran empleados; exoneraciones a las importaciones para producir insumos médicos; descuentos de 10% sobre el pago de impuesto de bienes inmuebles y la consideración de las donaciones como deducibles sobre el impuesto de renta. Además, se extendió la amnistía que se venía aplicando de 2016 en al pago de recargos, multas e intereses originados por la falta de pago de los aportes patronales y cotizaciones al IHSS. También se sacó provecho a la deducción de impuestos a través de las donaciones realizadas en el marco de la pandemia, pues muchos de estos grupos apuntaron a la filantropía. Así, procuraron trabajar directamente con el gobierno en la provisión de insumos médicos, alimentos, y centros de atención ( Bull y Robles Rivera 2020 ).
La influencia de las élites económicas obligó al Legislativo a dejar fuera aquellas políticas tributarias que pudieran significar un aumento de los impuestos a las empresas. Ante una primera propuesta del presidente del Congreso, Mauricio Oliva, en abril de 2020 los empresarios públicamente se opusieron obligando al Congreso de Honduras a suspender la discusión. Lo anterior quedó documentado en una serie de intercambios en Twitter entre el presidente del Congreso y los empresarios Juan Carlos Sikaffy y el vicepresidente de la Cámara de Comercio e Industrias de Cortés (CCIC), Eduardo Facusse. El sector privado era el indicado para formular las estrategias económicas y, por tanto, estas medidas sólo podrían surgir del consenso con el sector empresarial, señalaron los empresarios.
En Honduras la trayectoria de una élite con acceso privilegiado e influencia sobre el Estado facilitó que las medidas tributarias aprobadas sirvieran para extender privilegios y reducir los aportes económicos de las élites. En esta ocasión las élites actuaron cohesionadamente a través de las cámaras empresariales; frente a la disminución de recursos públicos para la atención de la crisis apostaron a la filantropía, al financiamiento externo y a la intermediación de fondos de cooperación 4 .
VII. DISCUSIÓN Y CONTRIBUCIONES
La incertidumbre y los alcances globales de la pandemia implicaron una coyuntura crítica ( Martí i Puig y Alcántara-Sáez 2021 ). Estos contextos proveen un escenario ideal para analizar las resistencias que imponen las élites. El modo en que se articularon las distintas variables como los sesgos impuestos por las puertas giratorias, los alcances/límites de las capacidades estatales, las características de las élites y su voluntad de actuar de manera cohesionada explicarían las diferencias entre las políticas acá analizadas. Frente a esta coyuntura crítica los cuatro países estudiados variaron entre políticas regresivas, statu quo tributario y de control.
Donde confluyen debilidad estatal y fuerte influencia de las élites, expresada a través de la cohesión y las puertas giratorias, los gobiernos respondieron con políticas tributarias regresivas (Guatemala, Honduras). En países con mayor desarrollo infraestructural, menor presencia de puertas giratorias y cohesión de las élites, las políticas tributarias favorecieron la reproducción del statu quo (Costa Rica). Donde confluyen débiles capacidades estatales y disputas entre élites económicas, las políticas tributarias se utilizaron como mecanismo de control sobre otras élites (El Salvador) (ver tabla 9 ).
Tabla 9 Relación entre variables y tipos de políticas tributarias resultantes
| País | Capacidad Estatal | Relaciones élites estatales y élites económicas | Tipo de Política (output) |
|---|---|---|---|
| Costa Rica | Fortaleza Institucional | Ausencia de conflictos. Nombramientos de élites económicas en sectores clave. | Status Quo Tributario |
| Guatemala Honduras | Debilidad Estatal | Imbricación de intereses y preferencias. Ocupación de cargos. | Regresiva |
| El Salvador | Debilidad Estatal | Disputa entre élites económicas y políticas | De control |
Fuente: elaboración propia.
En Honduras, las élites económicas mantienen canales de acceso directo a través del sistema bipartidista a través del cual sostienen sus demandas. Esto ha sido favorecido por su cohesión en las cámaras empresariales. En Guatemala a pesar de que las élites económicas no hayan podido/deseado reunir sus preferencias electorales alrededor de un único partido político, el transfuguismo del sistema de partidos no ha modificado las relaciones y las preferencias político-ideológicas con las élites económicas. En suma, la existencia de estados y sociedades debilitadas y donde el sistema político es una expresión y no un contrapeso del poder de las élites económicas, las políticas públicas reproducen instituciones de privilegio.
En El Salvador se manifiesta la emergencia de nuevas élites económicas y su control del Ejecutivo. Al igual que en los dos gobiernos precedentes la incorporación de una nueva élite política se acompañó de ajustes y acuerdos con una parte de la élite económica, así como el apoyo a nuevos actores económicos. Bukele instrumentalizó la política fiscal y judicial de la evasión como mecanismo disciplinador frente a élites disidentes. Este análisis constituye un aporte teórico, porque muestra la importancia de estudiar no solamente la concentración del poder de la élite sino también a las distintas fracciones que la componen y sus vínculos con el poder político.
En Costa Rica la estabilidad del sistema y poca circulación entre élites políticas ha favorecido la disminución del conflicto con las élites económicas. En este caso dada la fortaleza del sistema institucional, el gobierno redujo el conflicto de crear impuestos a la riqueza y orientó una agenda de austeridad, aún y cuando dentro de su gabinete en perspectiva comparada sumará pocas élites.
Este caso muestra que las capacidades de influencia de las élites no se tratan de una condición de cantidad, sino de las trayectorias y personas en cargos con capacidad de decisión sobre la política tributaria.
Analítica y teóricamente este artículo contribuye a la discusión sobre el poder instrumental (puertas giratorias y cohesión) incorporando una mirada de larga duración sobre la propia trayectoria de las élites y las capacidades estatales. Se incorpora el estudio de las condiciones preexistentes que permiten que los sesgos de clase y la interlocución coordinada con el poder político encuentren sustento en los gestores de la política pública. Así, las variaciones entre políticas podrían ser explicadas por los distintos niveles de poder de las élites en conjunto con las trayectorias y las fortalezas estatales. Lo anterior podría revelar cuando las trayectorias y su continuidad podrían limitar cambios institucionales de largo plazo.
Empíricamente acá señalamos cambios en las élites en la región. Una mayor cohesión de las élites hondureñas alrededor del COHEP. La confirmación de la fragmentación de intereses entre las élites salvadoreñas. Y se observa que el impulso para favorecer a las élites económicas en Costa Rica no provino de los partidos tradicionales (PLN y PLUSC), sino del partido que nació como su oposición (PAC). Este trabajo suma al debate sobre puertas giratorias, pues, se discute que la influencia de estas no depende necesariamente del número de personas que ocupen puestos públicos, sino de los ámbitos y niveles de acceso para modificar o mantener políticas. Metodológicamente hace una contribución a los estudios de las élites al sumar análisis de múltiples variables y estrategias de recolección de datos para rastrear la negociación, desarrollo e implementación de una política pública. Frente al limitado acceso a datos de las élites, este trabajo estudia las declaraciones, debates públicos, y las trayectorias de las élites políticas.
En torno a las limitaciones de este artículo destacamos: i) el no considerar cuáles fueron las narrativas e ideas a disposición de las élites políticas. Nuestro punto de partido fue exclusivamente la caracterización de las propuestas de reformas tributarias de emergencia; ii) la mirada de larga duración no nos permite caracterizar aquellos espacios donde las trayectorias no cambiaron, pero que pudieron haber dado sustento a “pequeños cambios”(Martínez Franzoni y Sánchez-Ancochea 2020); iii) dado el enfoque limitado a las élites, el artículo excluye a otros actores sociales, sindicatos y movimientos sociales, que pudieron haber incidido y iv) no profundizamos sobre el peso que pudo haber tenido el tiempo que cada gobierno llevaba al momento de la pandemia. Suponemos que la mayor permanencia en el cargo pudo haber sido crucial en la construcción de redes y accesos de las élites al gobierno
De manera prospectiva consideramos que la región necesita reconsiderar la transformación y fortalecimiento de sus partidos políticos. En el horizonte, los casos de Guatemala y Honduras reflejan el caso extremo de ausencia de élites políticas independientes. En el caso de El Salvador las disputas inter-élites podrían socavar aún más la institucionalidad del país, mientras que en Costa Rica la influencia del poder económico sobre el sistema político pareciera haber llegado al nivel de sus pares regionales.
