Necesidad de marcos regulatorios

Ante ese contexto, las legislaciones, políticas y programas, con presupuestos adecuados, son herramientas muy poderosas que pueden apoyar a la solución del gran problema de la malnutrición en todas sus formas, el cual, como saben, es complejo, multicausal, y todos los actores de la sociedad debiesen involucrarse.

Incluso, y de acuerdo a lo indicado recientemente por el Senador Girardi, Coordinador del Frente Parlamentario contra el Hambre de Chile en el Senado, es una discusión que no sólo debiese darse a nivel nacional, sino que también mundial, teniendo como guía la Agenda 2030 en su conjunto⁴. El mismo enfoque tendrá la próxima Cumbre de Sistemas Alimentarios 2021, convocada por el Secretario General de las Naciones Unidas, António Guterres, la cual será una gran oportunidad para continuar avanzando en la materia, reconociendo al ODS2 “Hambre Cero” como piedra angular para el logro de la agenda 2030.

Volviendo a la región, en América Latina y el Caribe se ha evidenciado una tendencia regional a incorporar el derecho a una alimentación adecuada en las constituciones, lo cual es muy relevante, ya que ha permitido una proliferación de legislaciones, entre ellas, leyes marco en apoyo de su realización, abriendo las posibilidades de instituciones, políticas y presupuestos para asegurar la realización de este derecho.

Lo señalado es concordante con lo recomendado por las directrices voluntarias para la realización del derecho a la alimentación, específicamente el número 7, aprobadas por el Consejo de la FAO en su 127º período de sesiones, noviembre de 2004⁵, en donde también estaba presente Chile. Tales directrices, si bien no son vinculantes, son una valiosa herramienta a disposición de los países que deseen avanzar en la materia.

Asimismo, es concordante con múltiples tratados internacionales, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales⁶, así como con la Observación General 12, la cual trata sobre el derecho a una alimentación adecuada y específicamente en su párrafo 29 recomienda que los Estados consideren la posibilidad de aprobar una ley marco como instrumento básico de aplicación de la estrategia nacional para el derecho a la alimentación.

Experiencia de América Latina y el Caribe

En concreto, son 8 los países de América Latina y el Caribe (Brasil, Ecuador, Guatemala, Honduras, DF México, Nicaragua, República Dominicana y Venezuela) que cuentan con legislaciones marco en seguridad alimentaria, soberanía alimentaria y/o derecho a la alimentación, entre ellos, Ecuador y Honduras, quienes profundizarán a continuación en las respectivas experiencias nacionales. Para mayor detalle, les invito también a revisar la nota jurídica sobre leyes marcos, elaborada conjuntamente con el Servicio de Derecho para el Desarrollo de la FAO⁷, y sobre la cual expondré algunos elementos a continuación.

¿Para qué sirve una Ley Marco en un contexto de transformación de los sistemas alimentarios y post COVID?

En este punto, cabe preguntarnos cuál es la relevancia de adoptar estas leyes marcos. De acuerdo a lo mencionado previamente, el derecho a una alimentación adecuada es un derecho complejo, multidimensional, y transversal a diversas áreas, por ende, múltiples ministerios tienen competencias con incidencia en este. En ese sentido, para su elaboración es muy importante las consultas e involucramiento de los diversos actores involucrados.

En términos generales, se puede indicar que una ley marco “es aquella que se utiliza para legislar sobre materias multisectoriales de una forma consistente, coordinada e integral, fijando los principios y obligaciones generales, dejando los detalles para normas de menor rango, y delegando en las autoridades competentes la adopción de las medidas necesarias dentro de los márgenes establecidos por ley”⁷.

Respecto a su relevancia, se puede mencionar que las leyes marco de seguridad alimentaria, soberanía alimentaria y/o derecho a la alimentación otorgan claridad respecto de la definición, alcance y contenido del derecho a una alimentación adecuada, y también facilita la interpretación y aplicación de este derecho a nivel nacional.

Para aquello, son relevantes los principios fundamentales que regirán las acciones de todas las instancias gubernamentales: por ejemplo, la participación, la rendición de cuentas, la no discriminación, la transparencia, la dignidad humana, el empoderamiento y el Estado de Derecho.

En ese sentido, también guían la creación, integración e implementación de planes, programas, políticas y legislación, permitiendo un grado de libertad y autonomía para los diversos sectores y disciplinas.

Otra función muy relevante de estas legislaciones es que permiten fortalecer la gobernanza, por lo general a través de la creación de un Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, permitiendo:

Permite además establecer los mecanismos financieros necesarios para la realización del derecho a la alimentación.

En definitiva, estas leyes marco deben poner el derecho a una alimentación, como un motor de arranque para la transformación de los sistemas alimentarios, hacia sistemas más saludables, sostenibles e inclusivos. En esta transformación de los sistemas, es clave que estas legislaciones busquen respetar y promover los derechos humanos, de manera que se implementen acciones que incorporen los intereses y las necesidades de todas las personas, incluyendo los grupos en mayor situación de vulnerabilidad.

En un momento donde debido a la pandemia se van a tener 28 millones más de pobres extremos en la región es necesario la creación de empleos⁸. Por lo tanto, es el momento de crear unas condiciones legales, como leyes marco de derecho a la alimentación, que contribuyan a generar empleo y además permitan asegurar una adecuada inversión en esta transformación de los sistemas alimentarios con este enfoque de derechos.

Ley Marco de derecho a la alimentación, seguridad y soberanía alimentaria del PARLATINO

En este punto, cabe destacar la “Ley Marco de derecho a la alimentación, seguridad y soberanía alimentaria” del Parlamento Latinoamericano y Caribeño (PARLATINO)⁹, del año 2012, la cual se encuentra a disposición de los países para ser considerada como referencia y ser adaptada a los diversos contextos nacionales.

El PARLATINO es un organismo regional, plural y permanente que actualmente está conformado por 23 parlamentos nacionales miembros, por lo que las legislaciones adoptadas en su seno cuentan con un amplio debate, considerando las diversas visiones de los parlamentos participantes.

La FAO mantiene una alianza estratégica de trabajo hace más de una década con el PARLATINO con importantes resultados. Entre las primeras acciones conjuntas realizadas por esta alianza fue la creación del Frente Parlamentario contra el Hambre de América Latina y el Caribe (FPH-ALC), conformada actualmente por 21 parlamentos nacionales y 4 regionales y/o subregionales.

Otro resultado relevante ha sido el impulso de múltiples declaraciones (Declaración sobre agricultura familiar (2014), Declaración conjunta sobre agricultura familiar en contexto de COVID-19 (2020), Declaración sobre Ambientes Propicios a la Inversión Responsable en la Agricultura y Sistemas Alimentarios en contexto de COVID-19 (2020), entre otras) y legislaciones modelos (Ley Marco del Derecho a la Alimentación, Seguridad y Soberanía Alimentaria (2012), Ley Marco de Alimentación Escolar (2013), la Ley Modelo de Agricultura Familiar (2016), la Ley Modelo de Pesca Artesanal o en Pequeña Escala (2017), la Ley Modelo de Sistemas Comunitarios de Agua y Saneamiento (2021), la Ley Modelo de Cambio Climático y Seguridad Alimentaria y Nutricional (2021), entre otras) con incidencia en el Objetivo de Desarrollo Sostenible 2 “Hambre Cero”, las cuales si bien no son vinculantes, son herramientas valiosas a ser consideradas como referencias por los países.

Sin más preámbulos, quisiera profundizar un poco en esta ley marco del PARLATINO, aprobada en 2012, iniciando por los antecedentes políticos.

Tal como se indica en la presentación de la mencionada ley, los acuerdos del I Foro del Frente Parlamentario contra el Hambre, realizado en 2010 en Brasil, relativos a posicionar la seguridad alimentaria y nutricional en la agenda política de la región, constituyó el punto de arranque para alcanzar el objetivo de disponer de una Ley Marco.

En consecuencia, esta ley es producto de la consideración de diversas experiencias y aprendizajes que han dado espacio al debate amplio, y de un serio análisis técnico realizado por una comisión conformada a esos efectos.

En términos generales, puedo indicar que la ley cuenta con 9 capítulos, los cuales abordan diversos temas indicados en la tabla 1.

Respecto a los distintos actores del sistema, cada país tiene su forma de entender estos Sistemas Nacionales de Seguridad Alimentaria, porque también hay que adecuarse a la institucionalidad, hacia la realidad de cada uno de los países. Por ejemplo, hay países que están más descentralizados, países que están menos descentralizados, y eso también da otra variable a la hora del diseño de estos sistemas nacionales de seguridad alimentaria. Las Leyes marco que crean estos sistemas nacionales ayudarían mucho a una mayor articulación y coordinación entre todos estos programas que es tan necesaria para asegurar una adecuada efectividad del proceso y también un adecuado uso de los escasos recursos que se tienen, y cuando uno empieza a sumar todos los presupuestos de estos proyectos y de estos programas y de estas políticas, se da cuenta de la cantidad de recursos que están involucrados y la importancia de tener algún tipo de sistema que lo articule y que de alguna forma ayude a mejorar la eficiencia en el uso de estos recursos. La autoridad nacional que debería coordinar este tipo de procesos tiene que tener capacidad de convocatoria, porque va a convocar a los diferentes actores, algunos ejecutores, otros consultores, otros planificadores, y tiene que tener capacidad de convocar a esos actores y tiene que involucrarse toda la sociedad, ya sea de forma que participen en un espacio de consulta, en un espacio de ejecución, dependiendo de las competencias y también de las características institucionales de cada país, y del acuerdo que lleguen al fin y al cabo la sociedad a la hora de diseñar ese sistema nacional de seguridad alimentaria y nutricional.