HIC Construyendo
la ciudad con la gente.
Nuevas tendencias en la
colaboración entre las
iniciativas comunitarias y
los gobiernos locales.
Habitat International
Coalition, México 1998.
267 pp.

Alicia Ziccardi
Instituto de Investigaciones Sociales
UNAM

Tal vez puede decirse que este libro es un compendio sobre todo lo que uno debe saber sobre las relaciones que han entablado las ONG con los sectores populares y las instituciones gubernamentales, en producción del hábitat popular. El mismo es uno de los productos de un proyecto de cooperación entre gobiernos y organizaciones no gubernamentales, promovido por el HIC y que contó con el apoyo del gobierno holandés, como parte de su programa de alivio a la pobreza.

Se trata de un ambicioso proyecto en el que se incluyeron 34 estudios de caso en países de Asia, Africa, América Latina, América del Norte y Europa cuyo objetivo, según enuncia en la introducción Davinder Lamba, fue el examinar casos donde se desarrollaron procesos interactivos entre actores gubernamentales y no gubernamentales. La idea central fue analizar los papeles que desempeñaron las comunidades y sus organizaciones para contribuir a desarrollar el potencial de la gente y su capacidad para mejorar su vivienda y sus barrios para satisfacer sus necesidades sociales, económicas y culturales básicas. También se trató de evaluar acciones y esfuerzos y su contribución al desarrollo democrático y al respeto a los derechos humanos, entre los cuales destaca el derecho a un lugar donde vivir con paz y dignidad. Por ello subyace en este libro la intención de influir en la orientación de políticas y estrategias relativas a los asentamientos humanos, a partir de considerar los aprendizajes que se desprenden de las acciones realizadas por la gente, las ONG y las OCB (pp. 11 y 12).

En los diferentes artículos se analizan una amplia gama de actores que hoy colaboran en los procesos de poblamiento popular: los propios colonos o sectores de las clases populares, las organizaciones comunitarias de base (OCB), sus organizaciones naturales (vecinales, políticas, sociales), los diferentes niveles de gobierno (central, intermedios, locales). Sin embargo, la perspectiva que prevalece en los tres artículos analíticos, así como en los casos del anexo, es la actuación de las ONGs en sus relaciones con la gente y las instituciones gubernamentales. Un autor, Francisco Vío Grossi (1989), citado por Diego Carrión dice que las ONGs son "un tipo particular de organizaciones que no dependen económica, ni institucionalmente del Estado, que se dedican a tareas de promoción social, educación e investigación/experimentación, sin fines de lucro, y cuyo objetivo final es el mejoramiento de la calidad de vida de los oprimidos". Ahora bien, cuando uno lee este libro observa que las ONGs son mucho más que eso y para comprender el real alcance de lo que han hecho y los ideales que hoy orientan su accionar los tres artículos ofrecen interesantes análisis, bien documentados y con ideas originales.

Carrión comienza contextualizando el momento en el cual se realiza este esfuerzo. A partir de una noción de gobernabilidad, realiza un recuento histórico que permite comprender los logros actuales como la superación de los obstáculos y dificultades que debieron vencerse, para que estos actores colectivos fueran considerados interlocutores legítimos y con capacidad técnica, operativa y moral por parte de los organismos gubernamentales.

Como bien dice Joël Audefroy, el espacio ocupado ahora por las organizaciones no gubernamentales es mucho más importante que el que hace unos veinte años en los tiempos de Habitat I, celebrado en Vancouver en 1976 (pp. 82). Hoy se advierte la intención de incorporar su actuación en programas y así potenciar los escasos recursos de los que siempre se dispone para atender las grandes necesidades que existen en materia de vivienda, equipamientos y servicios en los barrios populares.

En algunos países, esto es parte de los procesos de descentralización de las políticas sociales urbanas que tienden a apoyarse, ante la crisis del estado de bienestar, en los llamados organismos intermedios (algunos de los cuales son ONG), a fin de potenciar los recursos del gasto público, cada vez más recortados. Pero, en general, en América Latina y en México en particular, sólo se observa que esta asociación, entre lo gubernamental y lo no gubernamental, está aún bastante lejos de lograrse de manera plena ya que no existen aún instrumentos, ni estrategia institucional que lo incorpore. Y sin embargo, en México, las primeras ONGs que se crearon fueron precisamente en este ámbito del hábitat popular. Muy probablemente COPEVI fue el primer intento, y se creó a principios de los sesenta, es decir hace 35 años; sin embargo las acciones de las ONGs en América Latina siempre han sido limitadas y nunca han alcanzado masividad. Quizá las razones son muchas pero una es el limitado reconocimiento que suele dar la burocracia, por más progresista que sea, al papel que pueden desempeñar los usuarios, los destinatarios, los involucrados y también las ONGs para hacer de la acción gubernamental lo que debiera ser una acción pública y no sólo estatal.

Un balance útil de la actuación de las ONGs en este campo se desprende claramente del trabajo de Meera Mehta titulado "Panorama general de los estudios de caso en cinco regiones", el cual ofrece una excelente y sistemática reflexión en torno a ejes de análisis que son claves. Porque más allá de las tendencias que son volcadas en un cuadro (el cual podría enriquecerse a partir de la experiencia latinoamericana) esta autora recupera cada una de las áreas analizadas en los estudios de caso (suelo, vivienda, infraestructura, equipamiento, servicios sociales y económicos, crédito y capacidad para desarrollar grupos comunitarios). También explora los cambios que se observan en el papel que desempeñan las ONGs: como facilitadoras y consultoras técnicas, entre el gobierno y las OCB, como instancias con capacidad de influencias en políticas y programas y por su capacidad de asumir múltiples papeles, de ser actores emprendedores y hasta empresariales.

Pero hay una característica que esta autora subraya y que creo que debe difundirse si se quiere que las cosas cambien, y es la referida a que entre las nuevas funciones que cumplen, la más importante en términos de sustentabilidad, se vincula con el apoyo que, según la experiencia mundial, las ONGs les brindan a las agencias gubernamentales para la institucionalización de sistemas de planificación y provisión de servicios de naturaleza más participativa.

El tercer trabajo de autoría de Joël Audefroy, "Lecciones y propuestas", recoge y discute algunas ideas presentadas en la reunión que se llevó a cabo en la Ciudad de México, del 28 al 31 de octubre de 1996, a lo que agrega sus reflexiones sobre los análisis regionales publicados en el libro. En realidad refuerza, amplía o presenta otra lectura de algunas cuestiones desarrolladas también por Carrión en torno a lo que este último autor identifica como cinco ideales: pueblos y ciudades democráticos y gobernables; prósperos y eficientes; solidarios y respetuosos de los derechos de los ciudadanos; con un ambiente sustentable y con identidades colectivas y cultura creadora.

Joël Audefroy, al igual que Carrión, introduce la noción de gobernabilidad, trata de aclarar sus diversos significados y coloca un interrogante válido como es el preguntarse ¿cuál es el vínculo que tiene esta noción con la de descentralización y participación social (ciudadana)? Esto es de fundamental importancia porque pareciera que un tránsito ineludible en el interior de las instituciones gubernamentales, acompañado o no de una profundización de los procesos democráticos, es el traspaso de competencias, funciones y recursos del gobierno central a los gobiernos locales (sean estos estatales o municipales). Pero al mismo tiempo, tratando de simplificar extremadamente complejos procesos, sostiene que de la experiencia analizada en los estudios de caso se desprende que "las políticas públicas se ven influenciadas por procesos y actores que provienen de cinco fuentes de las cuales sólo una es la participación. Estas son: la naturaleza política, los grupos de interés, el cabildeo, la influencia de los organismos internacionales (Banco Mundial, FMI, etc.), y finalmente, las experiencias participativas exitosas llevadas a cabo por ONG y organizaciones sociales".

Respecto de estas últimas ejemplifica con los casos de Dominicana, Chile y Bolivia donde el medio utilizado fue el involucrar a funcionarios del gobierno en procesos participativos, algunos de los cuales provenían de ONG; São Paulo o Lima donde las propuestas surgieron de ONG y de organizaciones sociales a nivel de planificación local o regional; o Ciudad de México donde las ONGs utilizaron el poder de los medios de comunicación de masas (por ejemplo, creando un personaje popular el Superbarrio) para influir en las políticas.

En fin, la lista de recursos exitosos es mucho más larga y debe leerse con atención porque se trata de balances bien logrados que son de gran utilidad para reorientar el rumbo de la acción colectiva popular y de las políticas urbanas.

Vale la pena terminar recuperando una frase de Enrique Ortiz, Secretario General del Habitat International Coalition, que recupera Carrión y que logra sintetizar claramente el ideario de este importante esfuerzo de evaluación sobre la producción del habitat popular.
 

"... humanizar la ciudad es ante todo abrir espacios para el ejercicio pleno de la libertad, la creatividad y el gozo de sus habitantes. Es garantizar que éstos se apropien de ella, la imaginen, la vivan, la disfruten, la transformen. Es hacer que el ciudadano sea reinstalado al centro de las cosas y de las decisiones. Es hacer que opere al servicio de los seres humanos y de la vida, lo que implica quitar la economía del centro de la ética y de las actuales concepciones urbanas".