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Dahm, S. (2004). Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51263-8
Dahm, Sabine. Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland. Duncker & Humblot, 2004. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51263-8
Dahm, S (2004): Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51263-8
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Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 958
(2004)
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Abstract
Bei allem Bemühen auf Bundes- und Länderebene um ein effizienteres und effektiveres Verwaltungshandeln stellt sich die Frage, ob und inwieweit das von der KGSt für den kommunalen Bereich entwickelte Neue Steuerungsmodell (NSM) auf diese beiden Ebenen übertragen werden kann. Untersucht werden die einzelnen Steuerungsinstrumente des NSM auf ihre verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Grenzen. Hierbei spielt auch das "Haushaltsfortentwicklungsgesetz" von 1998 insoweit eine besondere Rolle, als es eine teilweise sehr weitgehende Flexibilisierung des öffentlichen Haushaltsrechts und für die unmittelbare Bundesverwaltung eine interessante Neuordnung der externen Finanzkontrolle gebracht hat.Die Autorin kommt u.a. zu dem Ergebnis, daß gegen die Erweiterung der Kameralistik um die KLR und ein Controlling mit Berichtswesen keine rechtlichen Bedenken bestehen, und daß der im Rahmen der Budgetierung und der dezentralen Ressourcenverantwortung angestrebte sehr weitgehende Rückzug der Aufsichtsbehörden gegen das Demokratieprinzip verstoßen kann.Die Umstellung des Haushaltsgesetzes/-plans auf ein output- orientiertes Budget ist nur in engen Grenzen verfassungsrechtlich zulässig. Derzeit besteht ebenfalls von Verfassungs wegen kein weiterer Spielraum mehr für eine weitere Haushaltsflexibilisierung durch das NSM. Das NSM würde teilweise weitreichende Auswirkungen auf die externe und interne Finanzkontrolle auf Bundes- und Länderebene haben.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 21 | ||
| Einführung in die Thematik und Abgrenzung | 25 | ||
| 1. Kapitel: Das Neue Steuerungsmodell als Kern der Diskussion über eine umfassende Verwaltungsmodernisierung | 30 | ||
| I. Das Neue Steuerungsmodell – Seine Entstehung und sein Inhalt | 30 | ||
| II. Die postulierte Notwendigkeit neuer Steuerungselemente für die öffentliche Verwaltung | 33 | ||
| 1. Die Beseitigung der ökonomischen Defizite der öffentlichen Verwaltung durch den Einsatz neuer Steuerungselemente | 34 | ||
| a) Die bestehende Verpflichtung der öffentlichen Verwaltung zu wirtschaftlichem Handeln | 34 | ||
| aa) Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und die Effizienz des Verwaltungshandelns | 35 | ||
| bb) Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und die Effektivität des Verwaltungshandelns | 38 | ||
| (1) Die gesetzliche Grundlage für die Durchführung von Erfolgskontrollen | 38 | ||
| (2) Die Praktizierung der Erfolgskontrolle beim Bund und bei den Ländern | 40 | ||
| b) Die Defizite der öffentlichen Verwaltung bei der Beachtung ihrer Verpflichtung zu wirtschaftlichem Handeln | 41 | ||
| c) Die vom Neuen Steuerungsmodell angestrebte Stärkung der ökonomischen Kompetenz der öffentlichen Verwaltung durch die neuen Steuerungsinstrumente | 42 | ||
| aa) Die Bereitstellung des für ökonomische Entscheidungen erforderlichen Datenmaterials | 42 | ||
| bb) Das neue Haushaltsverfahren | 42 | ||
| cc) Das Benchmarking | 43 | ||
| 2. Die Stärkung der Bürgerorientierung der öffentlichen Verwaltung | 45 | ||
| III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen | 46 | ||
| 1. Die Ergänzung des kameralistischen Rechnungswesens durch die Kosten- und Leistungsrechnung | 46 | ||
| a) Das kameralistische Rechnungswesen am Beispiel der Bundesverwaltung | 46 | ||
| aa) Die kameralistische Buchführung gemäß §§ 71 ff. BHO | 46 | ||
| bb) Die kameralistische Rechnungslegung | 47 | ||
| cc) Die Stärken und die Schwächen des kameralistischen Rechnungswesens | 48 | ||
| b) Die Kosten- und Leistungsrechnung | 49 | ||
| aa) Die Kostenartenrechnung | 50 | ||
| bb) Die Kostenstellenrechnung | 50 | ||
| cc) Die Kostenträgerrechnung | 51 | ||
| (1) Die Definition der Produkte der öffentlichen Verwaltung | 51 | ||
| (2) Die Personalkosten als bestimmender Faktor der Kostenträgerrechnung | 53 | ||
| dd) Die Leistungsrechnung | 53 | ||
| c) Die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung in der öffentlichen Verwaltung | 54 | ||
| aa) Die gänzliche Umstellung vom kameralistischen Rechnungswesen auf die kaufmännische, doppelte Buchführung (Doppik) mit Kosten- und Leistungsrechnung | 54 | ||
| bb) Die Ergänzung der Kameralistik um die Kosten- und Leistungsrechnung (sog. erweiterte Kameralistik) | 55 | ||
| 2. Der Abschluß von Zielvereinbarungen bzw. Zielvorgaben im Rahmen des Kontraktmanagements | 57 | ||
| a) Das Kontraktmanagement zwischen Legislative und Exekutive | 58 | ||
| b) Das Kontraktmanagement innerhalb der öffentlichen Verwaltung | 59 | ||
| c) Die Stärke und Schwäche des Kontraktmanagements | 60 | ||
| 3. Die Budgetierung und die dezentrale Ressourcenverantwortung | 60 | ||
| a) Die Budgetierung | 60 | ||
| aa) Die Änderung der Haushaltsaufstellung durch die Budgetierung am Beispiel des Bundes | 61 | ||
| bb) Die Änderung des Haushaltsvollzugs durch die Budgetierung am Beispiel des Bundes | 62 | ||
| (1) Die Globalisierung | 63 | ||
| (2) Die gegenseitige Deckungsfähigkeit | 64 | ||
| (3) Die Übertragbarkeit | 64 | ||
| b) Die dezentrale Ressourcenverantwortung | 65 | ||
| aa) Die dezentrale Ressourcenverantwortung im Verhältnis von übergeordneter zu nachgeordneter Behörde | 66 | ||
| bb) Die dezentrale Ressourcenverantwortung innerhalb einer Behörde | 67 | ||
| cc) Die Stärken und Schwächen der dezentralen Ressourcenverantwortung | 68 | ||
| 4. Das Controlling | 69 | ||
| a) Die Definition von Controlling | 69 | ||
| aa) Das strategische Controlling | 70 | ||
| bb) Das operative Controlling | 70 | ||
| b) Die organisatorische Einbindung des Controllings | 71 | ||
| aa) Die Einbindung des Controllings als Stabsfunktion | 71 | ||
| bb) Die Einbindung des Controllings in der Linie | 71 | ||
| cc) Die Einbindung des Controllings als neue Querschnittseinheit | 72 | ||
| dd) Die Einbindung des Controllings in der Verwaltungspraxis | 72 | ||
| c) Die praktische Umsetzung des Controllings | 73 | ||
| aa) Die Entwicklung von Kennzahlen | 73 | ||
| (1) Die Quantitätskennzahlen | 73 | ||
| (2) Die Qualitätskennzahlen | 74 | ||
| bb) Das Berichtswesen | 75 | ||
| (1) Die Standardberichte | 75 | ||
| (2) Die Abweichungsberichte | 76 | ||
| (3) Die Ad-hoc-Berichte | 76 | ||
| d) Das politische Controlling | 76 | ||
| aa) Die Planung | 77 | ||
| bb) Die Steuerung | 77 | ||
| cc) Die Kontrolle | 77 | ||
| dd) Das Berichtswesen | 77 | ||
| IV. Das Neue Steuerungsmodell im Kontext zur allgemeinen Verwaltungsmodernisierungsdiskussion | 78 | ||
| 1. Die Handlungsfelder der Verwaltungsmodernisierung | 79 | ||
| a) Die Binnenrationalisierung | 79 | ||
| b) Die Privatisierung | 79 | ||
| c) Die Deregulierung und die Aufgabenkritik | 80 | ||
| d) Die Abbaupolitik | 80 | ||
| 2. Die bereits in Angriff genommenen Reformen | 81 | ||
| a) Die Reform des öffentlichen Haushaltsrechts | 81 | ||
| aa) Die Grundsätze des kameralistischen Haushaltswesens | 81 | ||
| (1) Der Grundsatz der Haushalts-Einheit (§§ 8 HGrG, 11 BHO) | 82 | ||
| (2) Der Grundsatz der Vollständigkeit (§§ 8, 12 Abs. 1 HGrG, 11 BHO) | 82 | ||
| (3) Der Grundsatz der Gesamtdeckung (§§ 7 HGrG, 8 BHO) | 82 | ||
| (4) Der Grundsatz der sachlichen Spezialität (§ 12 HGrG i.V.m. § 17 Abs. 1 BHO) | 83 | ||
| (5) Der Grundsatz der Klarheit, Wahrheit und Genauigkeit des Etats (§ 2 HGrG) | 83 | ||
| (6) Der Grundsatz der Öffentlichkeit des Haushaltes als Anforderung des Demokratieprinzips gemäß Art. 20 Abs. 1 GG | 83 | ||
| (7) Der Grundsatz der Jährlichkeit des Haushaltes (Art. 110 Abs. 2 GG, §§ 9 HGrG, 1 BHO) | 84 | ||
| bb) Die durch das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz erfolgten Änderungen | 84 | ||
| (1) Die Flexibilisierung der Übertragbarkeit von Ausgaben | 84 | ||
| (2) Die Flexibilisierung der Deckungsmöglichkeiten | 85 | ||
| (3) Die Lockerung des Grundsatzes der Gesamtdeckung | 85 | ||
| (4) Die Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung | 85 | ||
| (5) Die Notwendigkeit der Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen | 85 | ||
| (6) Die outputorientierte Budgetierung und die Möglichkeit der doppelten Buchführung | 86 | ||
| b) Die Reform des öffentlichen Dienstrechts | 86 | ||
| aa) Das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz) | 87 | ||
| (1) Die Stärkung des Leistungsprinzips | 87 | ||
| (2) Die Steigerung der Mobilität und Flexibilität | 88 | ||
| (3) Die Erleichterung der Teilzeitbeschäftigung und Beurlaubung | 89 | ||
| (4) Die Verringerung des vorzeitigen Ruhestandes | 89 | ||
| bb) Die Bewertung der Dienstrechtsreform von 1997 | 90 | ||
| (1) Die schon vom Adressatenkreis begrenzte Wirkung des Reformgesetzes | 90 | ||
| (2) Die Zweifel an der Motivationssteigerung der Beamten | 91 | ||
| c) Die Aufgabenkritik | 92 | ||
| aa) Die inhaltlichen Ebenen der Aufgabenkritik | 93 | ||
| (1) Die normative Ebene | 93 | ||
| (2) Die administrative Ebene | 93 | ||
| (3) Die judikative Ebene | 94 | ||
| bb) Die Aufgabenkritik auf Bundesebene | 94 | ||
| cc) Die Aufgabenkritik in den Ländern | 94 | ||
| d) Die Modernisierung der technischen Ausstattung | 95 | ||
| V. Der „Paradigmenwechsel“ der öffentlichen Verwaltung: Vom Max-Weber-Bürokratiemodell zur Management-Verwaltung | 95 | ||
| 1. Das Max-Weber-Bürokratiemodell | 96 | ||
| 2. Die „Management-Verwaltung“ | 99 | ||
| a) Die als Vorbild für die öffentliche Verwaltung dienenden aktuellen Managementmodelle der privaten Wirtschaft | 101 | ||
| aa) Das „Lean Management“ | 101 | ||
| bb) Das „Total Quality Management“ | 102 | ||
| b) Die bereits in der Vergangenheit in der öffentlichen Verwaltung erprobten Managementkonzepte der privaten Wirtschaft | 102 | ||
| aa) Das „Management by Objectives“ | 103 | ||
| bb) Das „Harzburger Modell“ bzw. „Management by Delegation“ | 103 | ||
| 3. Die Auswirkungen der „Managerisierung“ der öffentlichen Verwaltung und des Neuen Steuerungsmodells auf das Max-Weber-Bürokratiemodell | 104 | ||
| VI. Die Ansätze der Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene unter besonderer Berücksichtigung der neuen Steuerungsinstrumente | 106 | ||
| 1. Die Verwaltungsmodernisierung auf Bundesebene | 107 | ||
| a) Die unmittelbare Bundesverwaltung | 107 | ||
| aa) Die obersten Bundesbehörden | 107 | ||
| (1) Die organisatorischen Maßnahmen | 107 | ||
| (2) Die Einführung von moderner Informationstechnik | 108 | ||
| (3) Die Einführung von neuen Steuerungsinstrumenten | 108 | ||
| bb) Die Bundesoberbehörden am Beispiel des Kraftfahrt-Bundesamtes | 108 | ||
| b) Die mittelbare Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Arbeit | 110 | ||
| aa) Die Organisation der Arbeitsverwaltung | 110 | ||
| bb) Das Organisationskonzept „Arbeitsamt 2000“ | 111 | ||
| (1) Die Steigerung der Kundenorientierung durch den Wandel von der Sparten- zur Teamorganisation | 111 | ||
| (2) Die Steigerung der Effizienz und Effektivität durch Einführung des Neuen Steuerungsmodells | 113 | ||
| (3) Die Steigerung der Mitarbeitermotivation | 115 | ||
| 2. Die Verwaltungsmodernisierungsbemühungen der Länder unter besonderer Berücksichtigung des Neuen Steuerungsmodells | 115 | ||
| a) Baden-Württemberg | 116 | ||
| b) Bayern | 116 | ||
| c) Berlin | 117 | ||
| d) Brandenburg | 117 | ||
| e) Bremen | 118 | ||
| f) Hamburg | 119 | ||
| g) Hessen | 120 | ||
| h) Mecklenburg-Vorpommern | 120 | ||
| i) Niedersachsen | 121 | ||
| j) Nordrhein-Westfalen | 121 | ||
| k) Rheinland-Pfalz | 123 | ||
| l) Saarland | 123 | ||
| m) Sachsen | 124 | ||
| n) Sachsen-Anhalt | 124 | ||
| o) Schleswig-Holstein | 125 | ||
| p) Thüringen | 126 | ||
| 2. Kapitel: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche sowie verwaltungsorganisatorische und -politische Aspekte des Neuen Steuerungsmodells | 128 | ||
| I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte der verschiedenen Elemente des Neuen Steuerungsmodells | 128 | ||
| 1. Das Neue Steuerungsmodell und das parlamentarische Budgetrecht gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG | 128 | ||
| a) Das Kontraktmanagement und das parlamentarische Budgetrecht | 131 | ||
| aa) Die Kontrakte zwischen Legislative und Exekutive außerhalb des Haushaltsverfahrens gemäß Art. 110 GG | 131 | ||
| bb) Die Kontrakte im Rahmen des Haushaltsplans | 133 | ||
| cc) Die an die Kontrakte zu stellenden inhaltlichen Anforderungen | 135 | ||
| (1) Die Freiwilligkeit der Einführung des Kontraktmanagements sowie der Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Bestimmtheit von Zielvorgaben durch das Parlament | 135 | ||
| (2) Das Kontraktmanagement und der Schutz der parlamentarischen Minderheit | 136 | ||
| b) Die Budgetierung und das parlamentarische Budgetrecht | 138 | ||
| aa) Die „Globalisierung“ – ein Verstoß gegen den Haushaltsgrundsatz der sachlichen Spezialität? | 138 | ||
| bb) Die gegenseitige Deckungsfähigkeit | 142 | ||
| cc) Die Übertragbarkeit von Ausgaberesten | 144 | ||
| (1) Der Grundsatz der Jährlichkeit des Haushalts, Art. 110 Abs. 2 GG | 144 | ||
| (2) Exkurs: Der Grundsatz der Jährlichkeit und die Möglichkeit mehrjähriger Haushalte | 146 | ||
| (3) Die Übertragbarkeit von Ausgaberesten und die vom parlamentarischen Budgetrecht gezogene Grenze der Einschränkung des Entscheidungsspielraums der Legislative | 148 | ||
| (4) Die Verpflichtung zur Rechnungslegung gemäß Art. 114 Abs. 1 GG als Voraussetzung der Entlastung der Bundesregierung gemäß Art. 110 GG und das Recht des Parlaments zur Haushaltskontrolle | 152 | ||
| (a) Die Rechnungslegung bzw. Entlastung der Bundesregierung gemäß Art. 114 Abs. 1 bzw. Art. 110 Abs. 2 GG | 152 | ||
| (b) Die Funktion der Haushaltskontrolle bei Einführung des Neuen Steuerungsmodells | 153 | ||
| dd) Die Kumulation von Globalisierung, gegenseitiger Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit von Ausgaberesten | 154 | ||
| ee) Die Einwände der Befürworter des Neuen Steuerungsmodells gegen den Vorhalt der Verletzung des parlamentarischen Budgetrechts gemäß Art. 110 Abs. 2 GG durch die Budgetierung | 156 | ||
| c) Die Kompensation der Einschränkungen des parlamentarischen Budgetrechts durch das Kontraktmanagement und das Controlling | 159 | ||
| aa) Die Zwei-Stufen-Theorie von Linck | 159 | ||
| bb) Die Machtverschiebung zugunsten der Exekutive trotz der neuen Steuerungsinstrumente des Kontraktmanagements und des Controllings | 160 | ||
| d) Die Kompensation durch die Einführung des Instruments des parlamentarischen Auftrags sowie die Erweiterung des Instruments des parlamentarischen Zustimmungsvorbehalts | 162 | ||
| e) Die Möglichkeit eines endgültigen oder vorübergehenden Verzichts des Parlaments auf den bisherigen Umfang seines Budgetrechts? | 166 | ||
| aa) Die Änderung des Grundgesetzes | 167 | ||
| bb) Die Experimentierklausel | 167 | ||
| 2. Die Beachtung des Rechtsstaatsprinzips gemäß Art. 20 Abs. 3 GG | 169 | ||
| a) Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz GG | 170 | ||
| aa) Die Dezentralisierung von Entscheidungskompetenzen und der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz GG | 171 | ||
| bb) Die Frage der Rechtmäßigkeit der stärkeren Betonung ökonomischer Aspekte bei Ermessensentscheidungen | 173 | ||
| (1) Das Wesen von Ermessensentscheidungen | 173 | ||
| (2) Das Kriterium der Wirtschaftlichkeit | 174 | ||
| cc) Die Beachtung grundgesetzlicher Normen (z.B. Art. 3 GG; Art. 33 GG) bei dezentralen Personalentscheidungen | 175 | ||
| b) Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes | 176 | ||
| aa) Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die Gewährung staatlicher Leistungen und das Erfordernis der Gesetzesgrundlage | 177 | ||
| (1) Die gesetzlichen Pflichtleistungen | 177 | ||
| (2) Die gesetzlichen Ermessensleistungen | 178 | ||
| (3) Die nicht auf Gesetz beruhenden Leistungen | 180 | ||
| bb) Die Dezentralisation von Entscheidungsbefugnissen und die Organisationsgewalt der Exekutive bzw. der institutionelle Vorbehalt des Gesetzes | 181 | ||
| (1) Die Organisationsgewalt der Exekutive | 182 | ||
| (2) Der institutionelle Gesetzesvorbehalt | 182 | ||
| (3) Der Verzicht auf Einzelweisungen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells und der institutionelle Gesetzesvorbehalt | 183 | ||
| c) Die rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen bei der Einführung finalorientierter Normen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells | 185 | ||
| d) Die Unparteilichkeit und parteipolitische Neutralität der öffentlichen Verwaltung – Die Bekämpfung der Korruption | 187 | ||
| aa) Die Unparteilichkeit der öffentlichen Verwaltung | 187 | ||
| bb) Die parteipolitische Neutralität der öffentlichen Verwaltung | 188 | ||
| cc) Die Bekämpfung der Korruption | 189 | ||
| e) Das neue Verhältnis zwischen Exekutive, Legislative und Judikative unter dem Aspekt der Rechtsstaatlichkeit | 190 | ||
| 3. Die Beachtung des Demokratieprinzips gemäß Art. 20 Abs. 2 GG | 192 | ||
| a) Die Beteiligung der Bürger an der politischen Willensbildung | 193 | ||
| b) Der Grundsatz der demokratischen Legitimation und die Dezentralisation von Entscheidungsbefugnissen | 194 | ||
| aa) Die verschiedenen Komponenten der demokratischen Legitimation der öffentlichen Verwaltung | 195 | ||
| bb) Die demokratische Legitimation der Dezentralisierung von Entscheidungsbefugnissen | 197 | ||
| 4. Das Neue Steuerungsmodell und das grundgesetzlich determinierte Verhältnis von Staatsbürger und Staat – Die öffentliche Verwaltung als „Service-Unternehmen“ und der Staatsbürger als „Kunde“ | 198 | ||
| a) Die unterschiedlichen Ziele von Staat und Privatunternehmen | 199 | ||
| b) Der Unterschied zwischen Leistungen der öffentlichen Verwaltung und privatwirtschaftlichen Leistungen | 200 | ||
| aa) Die fehlende Wahlmöglichkeit des Staates hinsichtlich Leistungsart und Leistungsadressaten | 200 | ||
| bb) Die Differenzierung bei der Leistungserbringung nach der Höhe des vom Bürger zu zahlenden Entgelts | 201 | ||
| (1) Die freiwilligen staatlichen Leistungen außerhalb eines Verwaltungsverfahrens | 202 | ||
| (2) Die freiwilligen Zusatzleistungen zu staatlichen Leistungen | 203 | ||
| (3) Die Erbringung staatlicher Leistungen in einem Verwaltungsverfahren | 203 | ||
| cc) Der Staatsbürger als „Kunde“? | 204 | ||
| (1) Der Staatsbürger | 204 | ||
| (2) Der Kunde | 205 | ||
| (3) Die Unterschiede zwischen Staatsbürger und Kunde | 206 | ||
| 5. Zusammenfassung | 207 | ||
| II. Die einfachgesetzlichen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells | 208 | ||
| 1. Das Verhältnis von Beamten und Arbeitnehmern zu ihrem Dienstherrn bzw. Arbeitgeber im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells | 208 | ||
| a) Die Rechtsnatur der im Rahmen des Kontraktmanagements getroffenen Zielvereinbarungen | 209 | ||
| aa) Die verwaltungsinterne Zielvereinbarung als öffentlich-rechtlicher Vertrag? | 210 | ||
| bb) Die verwaltungsinterne Zielvereinbarung als sog. Quasi-Vertrag oder unvollkommener Vertrag? | 211 | ||
| cc) Die auf gegenseitiger Information und Fachgespräch beruhende Weisung | 212 | ||
| b) Die Auswirkungen von Zielvereinbarungen auf das öffentliche Dienst- und Arbeitsrecht | 213 | ||
| c) Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das Haftungsrecht | 214 | ||
| aa) Die Amtshaftung | 214 | ||
| bb) Der Regreß des Staates gegen seine Amtswalter | 215 | ||
| (1) Der Verzicht auf Regreß des Staates gegen den Amtswalter | 217 | ||
| (2) Die Erhöhung des Maßstabes für das Vorliegen von Organisationsverschulden im Regreßverfahren | 218 | ||
| 2. Der Datenschutz und das Neue Steuerungsmodell | 218 | ||
| a) Die datenschutzrechtliche Relevanz der Arbeitszeiterfassung der Mitarbeiter | 219 | ||
| aa) Die Abwägung zwischen dem Recht der öffentlichen Verwaltung auf Einführung einer Arbeitszeiterfassung zur Erfüllung ihrer Aufgaben gemäß § 13 BDSG und dem informationellen Selbstbestimmungsrecht der Mitarbeiter | 220 | ||
| bb) Der Abschluß von Dienstvereinbarungen | 222 | ||
| cc) Die Kontrolle der Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorschriften sowie der getroffenen Dienstvereinbarungen | 223 | ||
| b) Die Mitarbeiterbefragungen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells | 224 | ||
| 3. Die Beteiligung des Personalrates | 225 | ||
| a) Die Grundvoraussetzungen der Zusammenarbeit von Personalvertretung und Dienststellenleitung bei der Einführung des Neuen Steuerungsmodells | 225 | ||
| b) Die Mitbestimmungs-, Mitwirkungs- und Anhörungsrechte des Personalrats bei Implementierung des Neuen Steuerungsmodells bzw. den sich daraus ergebenden sonstigen Modernisierungsmaßnahmen der öffentlichen Verwaltung | 226 | ||
| aa) Die Mitbestimmungsrechte des Personalrats | 227 | ||
| bb) Die Mitwirkungsrechte des Personalrats | 230 | ||
| cc) Die Anhörungsrechte des Personalrats | 231 | ||
| dd) Die besondere personalvertretungsrechtliche Relevanz von Arbeitzeiterfassung und Zielvereinbarungen | 231 | ||
| (1) Die Arbeitszeiterfassung | 232 | ||
| (2) Die Zielvereinbarungen | 234 | ||
| III. Die Politik und das Neue Steuerungsmodell sowie seine verwaltungsmäßigen, personellen und finanziellen Auswirkungen | 235 | ||
| 1. Die Politik und das Neue Steuerungsmodell | 235 | ||
| 2. Der durch die Implementierung des Neuen Steuerungsmodells verursachte Verwaltungsaufwand | 237 | ||
| 3. Die personelle Umstrukturierung der öffentlichen Verwaltung als Folge des Neuen Steuerungsmodells – das Ende des „Juristenprivilegs“? | 238 | ||
| 4. Die Kosten und der finanzielle Nutzen des Neuen Steuerungsmodells | 239 | ||
| IV. Die Ergebnisse in der Zusammenfassung | 241 | ||
| 3. Kapitel: Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das System der externen und internen Finanzkontrolle | 245 | ||
| I. Die externe Finanzkontrolle im weiteren Sinne | 245 | ||
| 1. Die Finanzkontrolle durch die Legislative | 245 | ||
| 2. Die Kontrolle durch die Gerichte | 246 | ||
| 3. Die Kontrolle durch die Öffentlichkeit | 248 | ||
| 4. Die externe Finanzkontrolle im engeren Sinne | 249 | ||
| a) Der Bundesrechnungshof | 249 | ||
| aa) Die Prüfungskompetenz des Bundesrechnungshofes | 249 | ||
| bb) Die Unterstützungsfunktion des Bundesrechnungshofes für das Parlament | 251 | ||
| cc) Die Schwachstellen der Arbeit des Bundesrechnungshofes | 251 | ||
| (1) Die Sonderstellung der Sozialversicherung | 251 | ||
| (2) Die Prüfungslücken auf Grund internationaler Verpflichtungen | 252 | ||
| (3) Die fehlende Möglichkeit einer rechtlichen Sanktionierung | 252 | ||
| (4) Die Kritik an der Personalpolitik des Bundesrechnungshofes | 253 | ||
| (5) Die Stichprobenartigkeit der Prüfungen | 254 | ||
| dd) Der/die Präsident(in) des Bundesrechnungshofes als Beauftragte(r) für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung | 254 | ||
| b) Die Landesrechnungshöfe | 255 | ||
| c) Der Europäische Rechnungshof und die interne europäische Finanzkontrolle | 256 | ||
| aa) Der Europäische Rechnungshof | 256 | ||
| bb) Die interne europäische Finanzkontrolle | 257 | ||
| d) Die Vorprüfung der öffentlichen Verwaltung | 258 | ||
| aa) Die Vorprüfung auf Bundesebene | 259 | ||
| (1) Die Vorprüfungsstellen vor der Umorganisation der Finanzkontrolle im Jahre 1998 | 259 | ||
| (2) Die grundsätzliche Umorganisation der Vorprüfung im Jahre 1998 | 260 | ||
| bb) Die Besonderheiten der Vorprüfung bei der mittelbaren Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Arbeit | 260 | ||
| (1) Das Vorprüfungsamt der Bundesanstalt für Arbeit | 261 | ||
| (2) Die Rechtsgrundlagen der Arbeit des Vorprüfungsamtes | 262 | ||
| (3) Der Wandel im Selbstverständnis des Vorprüfungsamtes | 262 | ||
| cc) Die Vorprüfung auf Länderebene | 264 | ||
| (1) Die Bundesländer mit sog. einstufiger Finanzkontrolle | 264 | ||
| (2) Die Bundesländer mit sog. zweistufiger Finanzkontrolle | 265 | ||
| e) Kurze Zusammenfassung der Vor- und Nachteile des derzeitigen Systems der externen Finanzkontrolle | 265 | ||
| aa) Die Vorteile | 265 | ||
| bb) Die Nachteile | 265 | ||
| II. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die externe Finanzkontrolle | 266 | ||
| 1. Die Bestandsgarantie der externen Finanzkontrolle | 267 | ||
| 2. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die Binnenstruktur der Rechnungshöfe | 268 | ||
| a) Die Einführung des Neuen Steuerungsmodells bei den Rechnungshöfen | 268 | ||
| b) Die notwendige Veränderung der Personalstruktur der Rechnungshöfe | 269 | ||
| 3. Die Beteiligung der Rechnungshöfe am Modernisierungsprozeß der öffentlichen Verwaltung | 270 | ||
| 4. Die Veränderungen in der Prüftätigkeit der externen Finanzkontrolle | 272 | ||
| a) Die formalen Erleichterungen der Prüftätigkeit | 273 | ||
| aa) Die Verbesserung der Prüfgrundlagen durch eine verbesserte Datenlage | 273 | ||
| bb) Das sinnvolle Maß des Zugriffs der externen Finanzkontrolle auf die Ergebnisse der Kosten- und Leistungsrechnung und des Controllings | 273 | ||
| b) Die inhaltlichen Veränderungen der Prüftätigkeit | 275 | ||
| aa) Die Einbindung der externen Finanzkontrolle in die Rechtmäßigkeitsprüfung des Verwaltungshandelns | 275 | ||
| bb) Der Wandel von der einzelfallbezogenen Belegprüfung zur rechnungsunabhängigen Überprüfung ganzer Verwaltungsabläufe, Organisationsformen und Behördenstrukturen | 277 | ||
| cc) Die wachsende Bedeutung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und Erfolgskontrollen als Folge der beabsichtigten Finalsteuerung des Verwaltungshandelns | 278 | ||
| dd) Die Prüfung der „Programmierung“ staatlichen Handelns durch das Kontraktmanagement | 280 | ||
| ee) Die Evaluation der neuen Steuerungsinstrumente | 281 | ||
| (1) Die Wirtschaftlichkeit der neuen Steuerungsinstrumente | 281 | ||
| (2) Die Kosten-Nutzen-Frage der Einführung der neuen Steuerungsinstrumente | 282 | ||
| ff) Die Rolle der externen Finanzkontrolle beim sog. Benchmarking | 282 | ||
| 5. Der Ausgleich struktureller Schwächen der externen Finanzkontrolle durch das Neue Steuerungsmodell | 283 | ||
| a) Die Ergänzung der ex post-Kontrolle | 283 | ||
| b) Die Kompensation der begrenzten Prüfkapazität der externen Finanzkontrolle durch neue Steuerungsinstrumente | 284 | ||
| 6. Der größer werdende Entscheidungsspielraum der öffentlichen Verwaltung und der „politische“ Rechnungshof | 285 | ||
| III. Die interne Finanzkontrolle | 286 | ||
| 1. Der Beauftragte für den Haushalt | 287 | ||
| 2. Die Fachebene | 288 | ||
| 3. Die Innenrevision | 289 | ||
| a) Die Innenrevision auf Bundesebene | 290 | ||
| aa) Die Innenrevision in der unmittelbaren Bundesverwaltung | 291 | ||
| bb) Die Innenrevision in der mittelbaren Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Arbeit | 291 | ||
| (1) Der Ämterprüfdienst der Bundesanstalt für Arbeit als Vorläufer der heutigen Innenrevision | 292 | ||
| (2) Die Aufgaben und Organisation der Innenrevision der Bundesanstalt für Arbeit | 293 | ||
| b) Die Innenrevision auf Länderebene | 295 | ||
| 4. Die Stärken und Schwächen der internen Finanzkontrolle | 296 | ||
| IV. Die Funktion der internen Finanzkontrolle im Neuen Steuerungsmodell | 298 | ||
| 1. Das Verhältnis der Innenrevision zur Budgetierung und zur dezentralen Ressourcenverantwortung | 298 | ||
| 2. Das Verhältnis der Innenrevision zum Controlling | 299 | ||
| V. Zusammenfassung | 300 | ||
| 1. Die verschiedenen Kontrollinstanzen zur Überwachung des Gebots der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung | 300 | ||
| 2. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die externe Finanzkontrolle | 301 | ||
| 3. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die interne Finanzkontrolle | 302 | ||
| 4. Kapitel: Zusammenfassung | 303 | ||
| I. Die rechtlichen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells | 303 | ||
| 1. Ergebnis | 303 | ||
| 2. Ergebnis | 303 | ||
| 3. Ergebnis | 304 | ||
| II. Die organisatorischen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells | 305 | ||
| 1. Ergebnis | 305 | ||
| 2. Ergebnis | 307 | ||
| III. Die politischen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells | 307 | ||
| 1. Ergebnis | 308 | ||
| 2. Ergebnis | 308 | ||
| 3. Ergebnis | 309 | ||
| IV. Fazit | 309 | ||
| Literaturverzeichnis | 310 | ||
| Anhang 1 | 329 | ||
| Anhang 2 | 336 | ||
| Anhang 3 | 350 | ||
| Anhang 4 | 351 | ||
| Anhang 5 | 363 | ||
| Anhang 6 | 389 | ||
| Sachwortverzeichnis | 395 |