Inventé par le géographe français Onésime Reclus en 1880 (Reclus, 1886, 422) pour définir l'espace de diffusion de la langue française au niveau mondial, le mot francophonie refait surface en novembre 1962 à l’occasion d’un numéro spécial de la Revue Esprit consacré au « Français langue vivante » (Esprit, 1962 ; Lavodrama, 2007). Huit mois après les accords d’Évian ayant mis un terme à la guerre d’Algérie, plusieurs auteurs mettent en avant l'importance de la langue française comme facteur de dialogue et vecteur d’intérêts communs sur la scène internationale. Pour autant, l'idée que le lien linguistique et culturel puisse constituer le creuset d’un projet de regroupement entre États est encore loin d'être évidente et transparait seulement sous la plume du Québécois Jean-Marc Léger qui appelle « à édifier une véritable communauté francophone » (Esprit, 1962, 569). Ce n'est qu'à partir de 1964 que la Francophonie prend un sens politique, lorsque le président du Sénégal, Léopold Sédar Senghor, propose d'institutionnaliser la relation entre la France et ses partenaires africains autour du concept de Francophonie (Durez, 2019). En 1966, le président sénégalais parvient à faire adopter un avant-projet de Francophonie à l'issue d'un Sommet de l'Organisation commune africaine et malgache (OCAM) à Antananarivo du 25 au 28 juin1. Le projet de l'OCAM est composé de « trois cercles concentriques de solidarité ». Dans le premier cercle se retrouverait la France, les pays de l'OCAM ainsi que d'autres pays du Sud comme le Mali ou Haïti. Dans le deuxième cercle viendrait s'ajouter les États du Maghreb, le Liban, et les anciennes colonies de l'Indochine française (Cambodge, Laos Vietnam). Enfin, le troisième cercle serait intégré par les autres pays du Nord : Canada, Belgique, Suisse, Luxembourg. Selon le schéma senghorien, le premier cercle pourrait traiter des problèmes économiques et monétaires liés à la zone franc, tandis que le troisième cercle n'aborderait que les thématiques de la culture et de l'éducation (Guillou, Phan-Labays, 2011).

Malgré le soutien de ses homologues africains, Senghor se heurte à l'opposition de la France. Tout en reconnaissant l'existence d'une « réalité francophone », de Gaulle refuse de remettre en cause la politique franco-africaine fondée sur le bilatéralisme au profit de l'édification d'un projet de Francophonie multilatérale (Foccart, 1997, 360). Au cours des années suivantes, la position de la France va toutefois s’infléchir et permettre la création en 1970 d’une première organisation intergouvernementale : l'Agence de Coopération culturelle et technique (ACCT) qui voit le jour à l'issue de deux conférences à Niamey en 1969 et 1970. Si cette évolution n’aurait pas eu lieu sans l’insistance de Léopold Sédar Senghor et le soutien de ses homologues de l’OCAM, ce sont avant tout les enjeux liés à la relation avec le Québec qui ont conduit la diplomatie française à endosser le projet de création d'une Francophonie intergouvernementale. En explorant l’enchevêtrement des enjeux liés à la politique franco-africaine avec ceux de la politique franco-québécoise, cet article qui s’appuie sur des documents d’archives du Secrétariat général aux Affaires africaines et malgaches (SGAAM) et du Quai d’Orsay, vise à apporter un éclairage nouveau sur le rôle des différents acteurs du système décisionnel français et sur les objectifs poursuivis par le général de Gaulle en matière de Francophonie.

Dans la première partie, nous verrons que la volonté du gouvernement du Québec de fonder sa personnalité extérieure sur une union linguistique a conduit le gouvernement français à adopter une attitude plus positive face aux initiatives sur la Francophonie. Dans la seconde partie, nous verrons que tout en s'appuyant sur l'existence d'un « lobby du Québec » et sur le SGAAM le général de Gaulle a souhaité conserver la haute main sur la politique française de la Francophonie en veillant à la fois au maintien de la priorité québécoise et à la préservation des intérêts de sa politique africaine.

I. « Au nom du Québec » : le ralliement de la France au projet de Francophonie intergouvernemental

Durant sa campagne de 1966 pour promouvoir le projet de l’OCAM, le président Senghor ne se contente pas de se déplacer en Afrique subsaharienne et au Maghreb, puisqu’il effectue également une visite au Canada du 19 au 22 septembre. À cette occasion, le premier ministre du Québec, Daniel Johnson, apporte son soutien « à l’idée de la création d’une communauté des pays francophones ». En revanche, si le gouvernement du Canada accorde un don de 500 000 dollars de denrées alimentaires ainsi que l'envoi de trente professeurs et techniciens au Sénégal, en ce qui concerne le projet de Francophonie, le ministre des Affaires étrangères Paul Martin exprime sa préférence pour une coopération non gouvernementale en proposant « une organisation internationale essentiellement privée, fondée sur des associations ».2

Après le départ de Senghor, le gouvernement québécois cherche à tirer profit de la visite du président sénégalais, en proposant d’organiser la tenue d’une conférence des ministres de l'Éducation des pays francophones (Malone, 1971, 98). Cette volonté de recentrer le projet de Senghor sur l'éducation, vise à permettre une participation du Québec de façon indépendante. Elle s'inscrit ainsi dans la suite logique de l'Entente sur l'Éducation signée entre la France et le Québec le 27 février 1965 et donne tout son sens à la doctrine Gérin-Lajoie, du nom du ministre de l'Éducation du Québec qui proclama la volonté de la province d'appliquer ses compétences internes au niveau international dans une allocution devant les membres du corps consulaire de Montréal le 12 avril 1965 (Michaud, 2006, 263-277 ; Mesli, 2014).

Le 24 octobre 1966, réagissant à la proposition de Johnson, lors d'une déclaration à la chambre des communes, Paul Martin prévient que « la pratique internationale exige que le gouvernement canadien soit chargé de l’organisation d’une conférence intergouvernementale qui se tiendrait au Canada ». Pour contrer la proposition du Québec, le gouvernement fédéral modifie une première fois sa position sur la Francophonie en préconisant la mise en place d'une organisation politique qui ne se contenterait pas de traiter des domaines de compétences revendiqués par le Québec dans le cadre de la doctrine Gérin-Lajoie (Gendron, 2006, 116-136).

Pour défendre sa nouvelle position et faire en sorte de s'imposer vis-à-vis des autres pays francophones comme le seul représentant légitime de la Francophonie en Amérique du Nord, le premier ministre Lester Pearson envoie son secrétaire parlementaire Pierre Elliott Trudeau effectuer une mission en Afrique à la fin du mois de janvier 1967. L'ambassadeur de France à Ottawa François Leduc observe que « sous couvert de prises de contact au titre de l’aide extérieure, sa mission a été étendue à la plupart des pays intéressés aux projets de la Communauté culturelle francophone »3. Lors de sa mission qui le conduit successivement au Cameroun, en Côte d’Ivoire, en Tunisie et au Sénégal, Trudeau parvient à dissuader Léopold Sédar Senghor d'inviter le Québec pour la réalisation d'une conférence des ministres de l'Éducation francophones (Gendron, 2006, 123-124). Grâce à sa tournée diplomatique, qui s'accompagne d'une nouvelle augmentation de l'aide canadienne destinée à l’Afrique francophone, le gouvernement canadien parvient donc à gagner du terrain sur le Québec4. En revanche, en raison des réticences de plusieurs chefs d'État africains envers l'idée d'une organisation trop politique de la Francophonie, le Canada ajuste une nouvelle fois sa position en revenant à sa proposition de création d'une « association internationale de solidarité francophone de nature essentiellement privée »5.

I.1. L’attitude française face au projet de Francophonie bouleversée par l’intérêt du Québec

La visite de Senghor au Canada apparaît donc comme un moment charnière pour le projet francophone. En lançant l'avant-projet de l'OCAM en Amérique du Nord, le président sénégalais a en effet contribué à faire de la question de la mise en place de la Francophonie un enjeu de la rivalité entre le Québec et le Canada. Dans un premier temps, cette évolution n’a pas d’influence sur la position de la France. Si Hamani Diori annonce après une rencontre avec de Gaulle le 27 janvier 1967, que la France « est sortie de sa réserve et qu'elle cautionnera la politique que nous avons défini depuis Tananarive », le 8 mai le président français rejette la proposition de Foccart visant à faire poser une question sur la Francophonie durant une conférence de presse en estimant qu'il s'agit d'une « histoire dépassée » qui « n’intéresse plus personne » (Kazadi 2010, 52 ; Foccart, 1997, 545,625). Le thème de la Francophonie est également absent du célèbre voyage effectué par le général de Gaulle au Québec à l'été 1967, ponctué par le discours au balcon de l'hôtel de ville de Montréal le 24 juillet 1967 au cours duquel il effectue un parallèle entre l'atmosphère de Montréal et celle de Paris au moment de la Libération et prononce la phrase « Vive le Québec libre » (Courteaux 2017 ; Duchesne 2017 ; Tardieu 2017). Pour le président français, il importe avant tout de faire en sorte que la province fleurdelisée s'affirme comme une entité souveraine et se dote des attributs d'un véritable État. Or le président français sait qu'il ne peut rallier à sa cause une majorité de pays francophones et que c'est donc essentiellement à travers sa relation avec la France que le Québec pourra développer sa personnalité internationale.6 A son retour du Québec, il confie ainsi à Alain Peyrefitte qu'il souhaite « proposer au Québec une coopération bilatérale de plus en plus étroite, qui aboutira de facto à ce que la France traite avec le Québec comme un État souverain » (Peyrefitte, 2000, 88-90). L'objectif du général de Gaulle est d'établir une relation d'amitié étroite entre la France et le Québec (Koschut, Oelsner 2014).Tandis que le rapprochement et la bonne entente avec Johnson a permis de souder la relations entre les deux partenaires, que la visite à l'été 1967 a constitué une étape décisive dans le rapprochement, il cherche désormais à institutionnaliser la relation bilatérale à partir du modèle franco-allemand pour l'inscrire dans la longue durée.7

Mais au grand regret du général de Gaulle, le Premier ministre québécois freine les initiatives françaises, estimant que « tout va trop vite » (Peyrefitte, 2000, 436-437 ; Bastien, 1999, 148-149). Rejetant l'idée d'un nouveau « traité d'amitié sur le modèle franco-allemand » dans la mesure où ce serait pour le Québec « agir en pays indépendant », Johnson réitère en revanche son accord pour « une certaine réintégration du Canada français au sein de l'univers francophone »8. Dans cette optique, la signature de nouveaux accords franco-québécois dans les domaines de l’éducation et de la jeunesse le 24 septembre 1967, connus sous le nom d’accords Peyrefitte-Johnson, font référence à une volonté de favoriser « les initiatives ayant pour objet de promouvoir l’universalité et l’unité de la langue française » (article 25).

En raison du désir réitéré des dirigeants québécois d'inscrire l'émergence de leur politique extérieure dans le cadre du développement des relations francophones au niveau mondial, plutôt qu'à travers un approfondissement accru et exclusif des relations avec la France, le gouvernement français finit par infléchir sa position vis-à-vis du projet de Francophonie. Dans un premier temps, il décide d’inviter le Québec à la Conférence des ministres de l'Éducation des pays africains et malgaches d'expression française (CONFEMEN) qui depuis 1960 réunit le ministre français de l'Éducation nationale avec ses homologues africains et malgache. Le choix d'une procédure d'invitation du Québec à la CONFEMEN qui doit se tenir à Libreville plutôt que la création d'une nouvelle conférence marquée par le concept de francophonie à l'avantage de permettre d'inviter le Québec sans avoir à débattre de la présence d'autres gouvernements francophones du Nord, en particulier le Canada mais aussi la Belgique, la Suisse et le Luxembourg. En outre, elle fait peser le poids de la décision sur le Gabon uniquement, les autres États n'ayant le choix qu'entre une participation ou un boycott de la conférence, au risque de voir la France remettre en cause sa coopération dans le domaine de l'éducation9. Malgré l'envoi d'une nouvelle mission en Afrique, dirigée par Trudeau, le Canada ne parvient donc pas à convaincre les dirigeants africains de s'opposer à la participation du Québec.

La présence du ministre de l'Éducation du Québec Jean-Guy Cardinal à Libreville constitue un événement sans précédent pour l'internationalisation du Québec dans la mesure où la province participe à la CONFEMEN au même titre que tous les États souverains et sans consentement préalable du gouvernement fédéral (Morin, 1987, 125-133). Lors de l'ouverture de la conférence, Alain Peyrefitte félicite « le gouvernement gabonais d’avoir pris une heureuse initiative qui doit se révéler fructueuse pour tous : celle d’inviter M. Cardinal, ministre de l’éducation du Québec ». Pour sa part, le président gabonais Omar Bongo salue la tenue de la « la première conférence intercontinentale de la Francophonie » (Malone, 1971, 146). Si le gouvernement français a d'abord cherché à ce que le Québec tire profit de sa participation à la réunion de Libreville pour faire avancer son processus d'émancipation, le fait de sortir la CONFEMEN du tête-à-tête franco-africain, a bien pour conséquence de donner à cette réunion une dimension nouvelle liée au concept de « francophonie ». L'ambassadeur français en poste à Libreville observe dans son rapport que dans leurs discours, le ministre de l’Éduction Alain Peyrefitte et le Secrétaire d'État auprès du ministre des Affaires étrangères chargé de la Coopération Yvon Bourges, ont tous deux fait référence au concept de Francophonie. Pour l'ambassadeur, il ne fait pas de doute que « l'entrée au club des francophones d'une nation de souche européenne autre que la France donnera une autre dimension aux futures assises de la Francophonie »10.

Ces références à la Francophonie montrent que les participants font le lien entre cette conférence inédite de Libreville et le lancement en parallèle d'un nouveau projet de Francophonie adopté par l'OCAM à l’issue d'une conférence à Niamey les 22 et 23 janvier 196811. Afin de gagner le soutien de la France, le président du Niger Hamani Diori a en effet procédé à une redéfinition du projet de Francophonie, vidé de sa substance politique et économique au profit d'une dimension culturelle et éducative, et rebaptisé sous le nom d' « Agence de coopération culturelle et technique » (ACCT) (Lefèvre, 2010, 183). Dans ce contexte, Paris et Ottawa vont se livrer à un double affrontement diplomatique dans le cadre de la préparation d'une conférence sur la Francophonie à Niamey et d'une nouvelle session de la CONFEMEN, prévue à Kinshasa du 13 au 18 janvier 1969.

I.2. Les deux « batailles » de Kinshasa et de Niamey

Après avoir invité le Québec lors du deuxième volet de la CONFEMEN 1968 à Paris du 22 au 26 avril, le gouvernement français souhaite à nouveau garantir sa présence lors de la conférence de Kinshasa. Cependant, en République démocratique du Congo, ancienne colonie belge, la France dispose d'une influence bien moindre qu'au Gabon. Si Paris laisse entendre que la participation du Québec a pris un caractère automatique et que le Congo n’a pas forcément besoin d’envoyer une invitation, dès le mois de mars les autorités congolaises s'engagent à inviter le Canada (Lefèvre, 2010, 210-213 , 250 ; Gendron, 2006, 136). Pour obtenir son invitation, le Canada a pu compter sur le soutien des États-Unis, soucieux à la fois de limiter l'influence française en Afrique francophone et de faire en sorte que le Canada continue à soutenir le programme onusien funds in trust au Congo Kinshasa (Foccart, 1995, 425, 784-785 ; Lefèvre, 2010, 253-254 ; Durand, 2007, 92). Le 8 janvier 1969, le général de Gaulle prend acte de la décision du Congo d'inviter à la fois le Québec, le Canada et la Belgique :

« Par rapport aux autres fois, il y a donc comme d’habitude le Québec, mais Kinshasa a pris sur lui d’inviter, sans en parler à ses partenaires, d’abord les Belges et ensuite Ottawa. Il est certain qu’il va nous coller les Belges dans les jambes pour la coopération en Afrique » (Foccart, 1998, 528 ; Durand, 2007, 92).

Dans le cadre du second affrontement franco-canadien pour la conférence de Niamey, Hamani Diori, président du Niger et de l'OCAM, souhaite également obtenir la participation d'Ottawa Celui-ci est convaincu que le Canada peut apporter une aide complémentaire à celle de la France et permettre ainsi aux États d'Afrique francophone de diversifier leurs relations extérieures (Salifou, 2010, 157). En outre, le Niger bénéficie d'une attention toute particulière de la part d'Ottawa. En février 1968, il figure parmi les sept États africains visités par la mission Chevrier (Lefèvre, 2010, 208). Pour François Leduc, le choix de ce pays « pratiquement ignoré jusqu’en octobre dernier » et qui fait désormais « l’objet de soins attentifs » s'explique par la volonté du Canada de « flatter le président de l’OCAM et peut être plus encore, s’attacher la faveur d’un pays appelé à inviter prochainement les ministres de l’Éducation »12.

En dépit des bonnes relations entre le Niger et le Canada, le général de Gaulle parvient à convaincre Diori d'inviter le Québec à l'issue d'une rencontre à l'Élysée le 5 octobre 1968 (Foccart, 1998, 375). Malgré l'octroi par le Canada d'un prêt de trois millions de dollars et d'un don de près de vingt mille tonnes de blé, Diori finit donc par envoyer une double invitation au Canada et au Québec le 18 novembre13. Afin de préserver ses bonnes relations avec le Canada, il suggère toutefois dans sa lettre à Trudeau que le ministre québécois de l'Éducation fasse partie de la délégation canadienne. En outre, le président nigérien envoie son conseiller Jacques Baulin expliquer les causes de sa décision aux autorités canadiennes. Pour la France l'essentiel est fait dans la mesure où le premier ministre québécois Jean-Jacques Bertrand a reçu une invitation personnelle de la part du président Diori qui le laisse libre de décider des modalités de sa participation à la conférence. Le consul de France au Québec, Pierre de Menthon considère que « s'il sait se montrer ferme », le gouvernement québécois « n'acceptera pas d'inclure ses représentants dans une délégation canadienne, même s’ils sont majoritaires et ont à leur tête un président québécois »14.

Si la conjoncture paraît donc favorable à la France, le président Diori poursuit une politique dilatoire en refusant de confirmer la tenue de la conférence au mois de décembre. L'ambassadeur français à Niamey Michel Wintrebert a même le sentiment que « Diori espère qu'un président de l'OCAM proposera un report de date »15. Une note du SGAAM destinée au président français souligne que les Canadiens poussent en faveur d'un report afin de « mettre ce répit à profit pour écarter définitivement la délégation québécoise de la réunion »16. Le 3 décembre, le président Diori finit par officialiser le report de la conférence17. Dans une lettre adressée au président français, il justifie sa décision par sa volonté ne pas « diviser l'OCAM » en insistant en particulier sur les réticences du président du Cameroun Ahmadou Ahidjo envers le projet. Diori évoque également l'absence de réponse à deux notes transmises au général de Gaulle en mars et avril¹⁸. Les arguments du président nigérien sont toutefois balayés par le SGAAM dans une note adressée au général de Gaulle :

« En réalité, il semble que le président Diori, qui a récemment obtenu une aide substantielle du gouvernement fédéral du Canada, ait tenu à ménager le gouvernement d'Ottawa et qu'il ait pris prétexte des réserves de M. Ahidjo pour reporter la conférence à une date ultérieure, en adressant cependant une invitation directe au gouvernement du Québec, ainsi que lui suggérait le gouvernement français ».19

Malgré l'attitude équivoque de Diori, le général de Gaulle adresse au président nigérien une réponse conciliante : « Je comprends votre souci de maintenir l'unanimité au sein des États membres de l'OCAM qui vous a conduit à reporter la date de la conférence »20. De fait, les reproches de la France s'adressent surtout au gouvernement du Québec pour avoir accepté le 28 novembre la formule de « deux représentations conjointes (et non distinctes) ». Une solution jugée « décevante et dangereuse » par le consul de France à Québec qui avait tenté de convaincre les dirigeants québécois de placer le gouvernement fédéral devant le fait accompli en annonçant publiquement leur participation à la conférence de Niamey de façon autonome21.

Après le report de la conférence, l'essentiel demeure de faire en sorte que le Québec ne cède pas devant Ottawa dans la perspective de la conférence de Niamey comme dans celle de Kinshasa. Or l'attitude des dirigeants québécois continue d'inquiéter. Le 18 décembre, après une conversation avec le ministre des Affaires intergouvernementales du Québec Claude Morin, le directeur Amérique du Quai d'Orsay, Jean-Daniel Jurgensen, juge les formules envisagées par le Québec visant notamment à obtenir un droit de véto sur certaines questions tout en demeurant au sein d'une délégation canadienne comme « fort peu satisfaisantes et pleines de risques ». Le directeur Amérique du Quai d'Orsay considère toujours qu'il serait « indispensable que les deux délégations soient distinctes »22. Les pressions exercées par la France ne parviennent pas à infléchir la position du gouvernement québécois qui depuis le décès de Daniel Johnson le 26 septembre 1968 et son remplacement par Jean-Jacques Bertrand a considérablement revu ses ambitions internationales à la baisse. Le 30 décembre, l'ambassadeur de France à Ottawa ne se fait guère d'illusion sur la possibilité d'une participation autonome du Québec aux conférences de Kinshasa et de Niamey :

« Le premier ministre et plusieurs de ses collaborateurs se montrent timides, soucieux d'éviter les difficultés sérieuses avec Ottawa et cherchent la conciliation. (…) Convaincu que le public se désintéresse de la question, il tergiverse et cherche à éviter le conflit avec Ottawa. Comprenant mal l'enjeu du débat, il est personnellement enclin à n'attacher guère d'importance à ce qu'il appelle des " gabonades " »23.

Le 10 janvier 1969, les craintes de la France sont confirmées à l'occasion de la signature d'une entente entre le premier ministre québécois Jean-Jacques Bertrand et le premier ministre canadien Pierre Elliott Trudeau qui prévoit qu’une délégation québécoise se joindra à Kinshasa aux autres représentants de la fédération canadienne. Au cours de la réunion de Kinshasa, le Canada se présente donc avec une seule délégation composée de trois sous-délégations : Le Canada-Québec, le Canada-Nouveau Brunswick et le Canada-Ontario. Lorsque Foccart lui rapporte que la délégation québécoise « est noyée dans la délégation d’Ottawa », de Gaulle critique vertement l'attitude des Québécois : « Je sais je sais. Ce sont des types sans colonne vertébrale » (Foccart, 1998, 533 ; Morin, 1987, 89-95).

Sans surprise, la conférence de Niamey qui finit par se tenir du 17 au 20 février 1969, est également marquée par la querelle autour de la participation du Québec24. Pour les représentants français, il n'est pas question de se contenter du droit de véto accordé par le paragraphe 5 de l’entente du 10 janvier 1969, stipulant que la représentation du Canada s'abstiendra en cas de désaccord avec ses provinces. Alors que les dirigeants québécois se montrent disposés à un compromis, c'est bien la délégation française qui fait preuve d'intransigeance sur la question du statut du Québec (Yannick, 2007, 380). À l'issue de la conférence, un secrétariat exécutif est mis en place sous la houlette du Québécois Jean-Marc Léger, avec pour fonction de soumettre à Hamani Diori dans les six mois, un projet de statut, des propositions d'actions et une définition du domaine de la coopération multilatérale. Les délégués français sont parvenus à faire en sorte que « ce soit le président Hamani Diori seul, et non le bureau » où siège un fonctionnaire canadien, « qui soit chargé de diriger et de contrôler le travail du secrétariat pendant la période transitoire »25.

II. La définition de la politique française de la Francophonie : une configuration complexe dominée par le chef de l'État

Dans le processus de décision lié à la Francophonie entre 1964 et 1969, la marginalisation du Quai d'Orsay ne saurait étonner. En effet, tout au long de la présidence gaulliste, les relations avec le pré carré africain de la France ont fait l'objet d'un traitement particulier en raison à la fois de l'existence du ministère de la Coopération et de la prépondérance du SGAAM sur les questions politiques. Cependant, alors que la rencontre entre Francophonie africaine et la Francophonie des Amériques, aurait pu redonner une place centrale au Quai d'Orsay dans la gestion du dossier, celui-ci s'est retrouvé encore plus marginalisé du fait de l'opposition du ministre Maurice Couve de Murville à la politique québécoise du général de Gaulle. En raison de son caractère transversal et des réticences du ministre des Affaires étrangères, le traitement du dossier de la Francophonie donne lieu à une configuration inédite avec la domination non seulement du SGAAM mais aussi d'un « lobby du Québec » sur lequel de Gaulle s'est appuyé pour faire avancer son soutien aux aspirations autonomistes de la province canadienne. Fondé en 1965 à l'initiative du directeur Amérique au Quai d'Orsay Jean-Daniel Jurgensen, le « lobby du Québec » regroupe un cercle restreint d’hommes politiques et hauts fonctionnaires français (Xavier Deniau, Bernard Dorin, Michel Jobert, Philippe Rossillon, Martial de la Fournière, Hyacinthe de Montera26.

II.1. Entre politique africaine et politique québécoise : le SGAAM et le « lobby québécois » au centre de la politique française de la Francophonie

Le « lobby du Québec » qui a joué un rôle essentiel dans l'organisation de la visite du général de Gaulle au Québec en 1967, va également se saisir du thème de la Francophonie (Yannick, 2007, 314). Après les réserves émises par la France vis-à-vis du premier projet élaboré par l'OCAM, c'est l'un des membres de ce lobby, le député gaulliste Xavier Deniau, Rapporteur général pour le Haut comité de la langue française, qui conseille le président Hamani Diori pour l'élaboration de son plan plus modeste d'Agence de coopération culturelle et technique (Lefèvre, 2010, 183). Au côté, de Deniau, le Secrétaire général du Haut comité de la langue française Philippe Rossillon et le diplomate Bernard Dorin jouent également un rôle fondamental. De fait, pour le mal nommé « lobby québécois » la question du Québec ne constitue pas une fin en soi. Appartenant pour la plupart au cercle de réflexion « Patrie et progrès », ses membres ont pour principal objectif de refonder une politique française du « grand large » après la décolonisation et de combattre l'effacement de la France dans la construction européenne27. De ce point de vue, l'éveil du Québec est avant tout perçu comme une opportunité afin de décloisonner la politique extérieure de la France comme le rapporte Bernard Dorin :

« Nous trouvions au Québec une population qui était non seulement proche de nous, mais qui vivait dans un continent neuf et nous sortait du ghetto européen. C’était ça notre conception » (Comeau, Fournier, 2002, 23).

Inspirés par la Révolution tranquille au Québec, les membres de « Patrie et Progrès » se sont d'abord focalisés sur le développement des liens entre les populations de « souche française" à travers le monde (Meren, 2012, 96). Cependant, à partir de 1965 a émergé l'idée de création d'une « communauté culturelle française intergouvernementale ». Grace au soutien de Michel Jobert, directeur adjoint du cabinet du Premier ministre Georges Pompidou, le « lobby québécois » a été à l'origine de la création du Haut comité de défense et d'expansion de la langue française le 10 décembre 1965 (Turpin, 2018, 35-39). Par la suite, les membres de ce lobby vont se saisir de la rencontre entre francophonie québécoise et africaine pour faire avancer leurs idées, toujours dans la perspective d'éviter un déséquilibre entre politique européenne et politique du grand large28.

Si le « lobby du Québec » permet donc de donner un caractère spécifique aux affaires liées au Québec et à la Francophonie, cette entité demeure informelle et n'est pas en contact direct avec l'Élysée. Par conséquent, le SGAAM, placé directement sous la responsabilité de l'Élysée, va jouer un rôle prépondérant dans la politique française de la Francophonie (Meren, 2012, 178. Plantey, 1998). Du fait de sa proximité avec le général de Gaulle et les chefs d'État africains, son Secrétaire général, Jacques Foccart, figure au centre des manœuvres visant à assurer la présence du Québec et l'absence du Canada à la CONFEMEN de Libreville29. Le 10 janvier 1968, c'est lui qui informe le président français qu'une invitation a bien été envoyée directement aux dirigeants du Québec pour participer à la réunion (Foccart, 1998, 16-22). En tant que garant des intérêts de la France en Afrique francophone, le SGAAM adopte toutefois une position ambiguë vis-à-vis du projet d’ACCT défendu par Hamani Diori.

D'un côté, il ne peut être question de remettre en cause le système de coopération bilatéral mis en place avec les États africains après l'échec du projet de Communauté française de 1958. De ce point de vue, le SGAAM partage la volonté du ministère de la Coopération de limiter la portée des projets de Francophonie. De la même manière, si Foccart applique la ligne pro-québécoise du général de Gaulle, la façon dont les Québécois essayent de développer des relations avec l'Afrique francophone suscite parfois certaines critiques visant un manque de concertation avec les autorités françaises (Peyrefitte, 2000, 389).

D’un autre côté, face à l'insistance de l'OCAM, le SGAAM juge nécessaire de ne pas adopter une attitude systématiquement négative. Ainsi, lors d'un entretien avec de Gaulle le 4 octobre 1968, tout en qualifiant le projet d'ACCT de Diori comme « un fourre-tout dans lequel il y aurait les coopérants français et les coopérants francophones, c'est-à-dire des gens d’Haïti, du Québec, de Belgique » et dont le budget serait surtout assumé par la France, Foccart met en avant la nécessité pour le gouvernement français de ne pas demeurer insensible aux demandes africaines (Foccart, 1998, 373-374). Dans la mesure où le projet révisé est limité dans ses domaines d'interventions et n'est pas susceptible de remettre en question l'OCAM et encore moins les accords de coopération, Foccart estime qu'il est préférable de répondre positivement. En outre, malgré les craintes de voir le Canada et la Belgique profiter de la Francophonie pour augmenter leur influence dans les anciennes colonies françaises, les membres du SGAAM demeurent confiants sur le fait qu'une telle organisation « serait en pratique, totalement contrôlée par la France, seul pays qui ait des représentants dans tous les pays francophones ». Ils considèrent même que cette organisation « pourrait servir de couverture lorsqu’une action directe devait apparaître inopportune »30.

Bien que limité, l'engagement du SGAAM en faveur de la Francophonie compense les réticences du Quai d'Orsay vis-à-vis du projet d'Hamani Diori. Aux réserves de la Direction des Affaires africaines et malgaches où le projet d'ACCT est jugé comme étant à la fois trop risqué et coûteux, viennent toujours s'ajouter celles du ministre Maurice Couve de Murville, inquiet de la place que le général de Gaulle souhaite donner au Québec (Lefèvre, 2010, 183). Tout en étant plus favorable à la Francophonie, le premier ministre Georges Pompidou partage les mêmes craintes au sujet du Québec :

« Je suis très favorable à la francophonie. Je dirais même plus que le général qui a peur de provoquer une réaction hostile de la part des pays colonisés. Il répète : " Donner et retenir ne vaut. Il ne faut pas avoir l’air de les recoloniser ". Je n’ai pas ces scrupules. Je vois souvent Senghor qui ne cesse de m’en parler. C’est sa grande pensée, ça devrait être la nôtre. Mais je crains que le discours de Montréal n’ait été une gaffe regrettable, qui va susciter des antagonismes et non des ralliements et compromettre la mise sur pied de l’ensemble francophone » (Peyrefitte, 2000, 419).

Le changement de gouvernement le 10 juillet 1968 avec le remplacement de Pompidou par Couve de Murville au poste de premier ministre et l'arrivée au Quai d'Orsay de Michel Debré va permettre une plus grande harmonie entre les positions de l'Élysée, du SGAAM et du Quai d'Orsay en vue de la préparation des conférences de Kinshasa et de Niamey. Dans une note datée du 9 août René Journiac constate une évolution très nette :

« J'avais tenu deux réunions sur le sujet en avril, mai dernier, sans grand succès du fait de la position restrictive de Monsieur Couve de Murville. Depuis M. Debré est venu et les esprits ont évolué. Il faut être positif »31.

A la fin de l'année 1968, Michel Debré s'engage directement dans la bataille visant à défendre une participation autonome du Québec dans les projets de Francophonie. Dans une lettre adressée à l'ambassadeur de France à Niamey le 1^er novembre, tout en confirmant l'accord en faveur d'une « double présence » canadienne et québécoise dans la mesure où « Ottawa s'exprime au nom d'un certain nombre de Canadiens français », le ministre des Affaires étrangères français précise qu' « il conviendrait d'abord de savoir si le Québec accepterait cette situation ». Alors qu'Hamani Diori semble tenté de n'envoyer une invitation qu'au Canada, Michel Debré ordonne à l'ambassadeur de s' « efforcer de convaincre Hamani Diori de la nécessité d'inviter directement le Québec à se faire représenter en tant que tel à Niamey ». Si la prise de position de Michel Debré tranche avec les réserves de son prédécesseur, elle répond avant tout à l'application des instructions du général de Gaulle. Dans ce sens, Debré insiste dans sa lettre sur le fait que le président français attache « une extrême importance à la présence dans les conférences francophones, d'une représentation du Québec susceptible de donner entière satisfaction aux légitimes aspirations de son gouvernement »32.

II.2. Le rôle central du général de Gaulle dans la définition d'une politique française centrée sur la question du Québec

Comme nous l'avons vu précédemment, ce n'est qu'à partir du moment où le Québec a souhaité faire du projet de communauté francophone le centre de sa politique d'internationalisation, que le général de Gaulle a modifié sa position sur la Francophonie. Afin de s'assurer de la présence du Québec à la conférence de Libreville, de Gaulle suit le dossier de très près. Le 11 octobre 1967, il convoque le délégué général du Québec à Paris, Jean Chapdelaine pour faire le point sur la participation de la province. Le 12 décembre, alors que la direction Afrique du Quai d'Orsay suggère d'envoyer une double invitation au Canada et au Québec, il précise dans une apostille que « s'il y a lieu d’inviter le Québec à participer à la conférence de Libreville ; par contre Ottawa n’y est pas actuellement désirable » (De Gaulle, 2010, 940. Dorin, 1997, 31). Par la suite, il s'appuie sur l'action du SGAAM et l'implication personnelle de Jacques Foccart pour veiller à l'application de ses instructions.

Après le coup de tonnerre de Libreville, de Gaulle fait en sorte de garantir la présence québécoise lors du deuxième volet de la CONFEMEN à Paris du 22 au 26 avril 1968. Pour le chef d'État français il n'est pas question d'accéder à la demande d'Ottawa de faire en sorte qu’un Québécois soit placé à la tête d’une délégation canadienne. Lorsque Peyrefitte rapporte cette idée à Couve de Murville, celui-ci ne se fait aucune illusion sur la position du général de Gaulle : « Je crains qu’il n’y ait rien à faire étant donné la position prise par qui vous savez » (Peyrefitte, 2000, 451). Dans un contexte marqué par l'élection le 6 avril d'un nouveau premier ministre canadien, Pierre Elliott Trudeau, résolu à défendre la primauté du pouvoir fédéral, de Gaulle se montre catégorique sur la présence exclusive du Québec et demande à son ministre de l'information Georges Gorsede bien signifier que le Québec est un participant à part entière et non un observateur (Peyrefitte, Ibid).

Cependant, à la suite de cette conférence, l'acquis gabonais s’essouffle du fait notamment de la volonté de temporisation du gouvernement québécois (Yannick, 2007, 350 ; Patry, 1980, 130). Alors que de Gaulle perçoit l'épisode de Libreville comme un palier vers l'affirmation de la souveraineté internationale du Québec, ses dirigeants préfèrent s'en tenir au périmètre de la doctrine Gérin-Lajoie. Dès le début du mois de mars 1968, Claude Morin confie à Pierre de Menthon, la volonté de son gouvernement de chercher « un modus vivendi » avec le gouvernement fédéral et demande à Paris d'insister sur le « caractère technique de la réunion »33. Dans ce contexte, de Gaulle adopte une position plus pragmatique en se résignant à la présence d'une délégation canadienne lors de la CONFEMEN de Kinshasa et lors de la conférence de Niamey. Dans les deux situations, le président français est amené à trouver un équilibre entre sa défense de la souveraineté du Québec sans l'appui des dirigeants québécois et la nécessité de préserver les intérêts de sa politique africaine.

À propos de la conférence de Niamey, qui s'adresse à l'ensemble des États francophones, Paris aurait difficilement pu s'opposer à la présence du Canada en raison de l'existence de minorités francophones hors du Québec. Pour autant, de Gaulle impose de faire planer la menace d'un boycott en cas d'invitation lancée uniquement au gouvernement fédéral (Morin, 1987, 184). À partir du moment où l'invitation est envoyée au gouvernement québécois, l'attitude des États africains comporte peu d'incertitude. Paris ne peut attendre d'eux une prise de position favorable au Québec contre Ottawa, mais il est également improbable que ceux-ci s'opposent ouvertement à la politique française. Au final, comme nous l'avons vu précédemment, leur attitude est moins déterminante que celle du Québec et le général de Gaulle ne tient pas grief au président Diori pour le report de la conférence de Niamey34.

En ce qui concerne la conférence de Kinshasa, bien que le Canada n'ait jamais participé aux CONFEMEN et que Paris n'ait jamais eu l'intention de l'inviter, c'est la prise en compte de la position des partenaires africains de la France et par voie de conséquence, des intérêts de la politique française en Afrique qui conduit le président français à consentir à une présence d'Ottawa. Malgré l'invitation faite au Canada, le gouvernement français peut en effet difficilement renoncer à participer à une conférence qui revêt une importance particulière dans le cadre d'une politique de réconciliation avec le Congo. Dans ce pays, la France a longtemps appuyé l'action de Moïse Tshombe, premier ministre entre 1964 et 1965. Cependant, après son enlèvement et sa disparition le 30 juin 1967, elle a dû se résoudre au pouvoir croissant du président Mobutu, soutenu par les États-Unis. En 1968, ce dernier a lancé la création des États-Unis d'Afrique centrale (EUAC) regroupant le Congo Kinshasa, le Tchad et la Centrafrique afin d'asseoir son autorité régionale et de fragiliser le système d'influence français reposant sur l'Union des États d'Afrique centrale (UDEAC). Dans ce contexte, la France cherche à la fois à combattre le développement de l'UDEAC et à renouer le dialogue avec le Congo de Mobutu (Borella, 1968, 175 ; Foccart, 1998, 50 ; Durand, 2007, 476-483).

Sensibles aux arguments de Foccart sur l'intérêt d'un rapprochement avec le Congo et sur la nécessité d'éviter une crise au sein du pré carré en provoquant une annulation de la CONFEMEN, de Gaulle se résout donc à la présence du Canada. Mais pour compenser le recul que constitue la conférence de Kinshasa dans le cadre de sa politique québécoise, il accueille le ministre de l'Éducation du Québec Guy Cardinal comme un chef d’État à son retour du Congo et invite l'ensemble de la délégation québécoise à dîner à l’Élysée sans inviter l’ambassadeur du Canada (Yannick, 2007, 366)35. Alors que les dirigeants québécois sont divisés sur la politique à suivre, la France cherche à soutenir l'aile la plus ambitieuse du gouvernement en matière de politique internationale en pariant sur un départ de M. Bertrand au profit de M. Cardinal afin de pouvoir « dialoguer avec un partenaire québécois sachant ce qu'il veut et où il va ».36 En conséquence, la France s’empresse de limiter les espoirs canadiens de participation au volet parisien de la conférence de 1969, en prétextant que les invitations restent à la discrétion du pays hôte37. Alors que le gouvernement français avançait l'argument inverse afin de permettre une présence du Québec à Kinshasa, cette fois-ci, il s'agit de faire en sorte de ne pas avaliser l'intégration du Canada dans le cadre des CONFEMEN.

Tout en ayant fait en sorte de ne pas fragiliser les intérêts de la France dans son pré carré africain, le général de Gaulle continue donc de percevoir le projet de Francophonie à travers les bénéfices qui peuvent en être retirés pour l'émancipation du Québec. Cet objectif demeure sa ligne directrice jusqu'à son retrait du pouvoir. Ainsi, après la conférence de Niamey en février 1969, le général de Gaulle se réjouit de la nomination de Jean-Marc Léger, parce qu'il « est du Québec libre » (Foccart, 1998, 609). De la même façon lors de sa réception de Nixon et Kissinger à l'Élysée en mars 1969, de Gaulle affirme en anglais : « One day Québec will be french » (Lisée, 1990, 97). Contrairement à ce que les autorités canadiennes ont tendance à croire, c'est lui qui fixe et impulse cette position résolument favorable à la souveraineté du Québec.38 De ce point de vue, le chef de l'État se montre plus « québécois » que le « lobby québécois », auquel il reproche parfois des initiatives précipités et trop ambitieuses en faveur de la Francophonie, ainsi que le rapporte Bernard Dorin dans un livre d'entretien :

« Je ne dirai pas que de Gaulle s’est laissé forcer la main dans cette histoire de la francophonie, mais on a l’impression que ce qui l’intéressait surtout, c’était le Québec. Pour les États africains, il s’en tenait plus ou moins au bilatéralisme, ce qu’on appelait en France " le système Foccart ", c'est-à-dire le clientélisme » (Comeau, Fournier, 2002, 108-109)39.

En raison des intérêts communs entre le Canada et les États africains, le général de Gaulle semble reprocher au « lobby québécois » de faire parfois le jeu d'Ottawa en voulant à tout prix faire aboutir le projet de Francophonie. Le chef d'État recommande au contraire aux membres du lobby « de prendre comme " pierre de touche " l'intérêt de la France ». Selon Bernard Dorin, il existait donc une différence de perception entre les membres du lobby et le général de Gaulle :

« Nous allions plus loin que le général de Gaulle en un sens. Pour nous, c'était certes l'intérêt de la France mais c'était aussi l'idée de la création d'un monde qui (…) pourrait se fonder sur des rapprochements et des identités s'appuyant sur la langue » (Comeau, Fournier, 2002, 23 et 108-109).

Sur le fond du projet de Francophonie, l’objectif du général de Gaulle est de veiller à limiter la portée d'une future organisation afin de ne pas remettre en cause la politique de coopération bilatérale avec les États d'Afrique francophone. Sa position est donc plus proche du SGAAM et du ministère de la Coopération que du « lobby québécois ». En outre, le président se méfie des possibles accusations de récupération ou de néocolonialisme. C'est la raison pour laquelle il refuse d’envoyer un message personnel aux participants au moment de l'organisation de la conférence de Niamey en février 1969 :

« Si je fais un message, j'ai l'air de vouloir me mettre en avant dans cette affaire, et tous les Belges ou autres, qui marchent comme des ânes qui reculent, en prendront prétexte et diront : Ah ! C'est une affaire de de Gaulle, on ne peut pas se lancer là-dedans » (Foccart, 1998, 594)40.

Au final, la politique française de la Francophonie entre 1964 et 1969 est bien essentiellement dictée par le chef de l'État. Si ses prises de décisions et leur exécution dépendent en partie de son interaction avec divers acteurs de la diplomatie, en particulier le SGAAM et le « lobby québécois », il exerce son « leadership présidentiel » en faisant prévaloir ses vues sur le projet de Francophonie. En raison de ses prérogatives constitutionnelles et de l'intérêt qu'il porte au sujet, il apparaît bien comme un « joueur à part », du processus de décision41.

Conclusion

Malgré les obstacles intérieurs et extérieurs, de Gaulle maintient un soutien continu en faveur de la souveraineté du Québec. L'idée d'une institutionnalisation de la Francophonie, chez le général de Gaulle, est constamment subordonnée à la question québécoise. De ce point de vue, il est frappant de constater le décalage entre les témoignages de Jacques Foccart et d'Alain Peyrefitte relatifs à la position du général de Gaulle sur la Francophonie. Alors que le secrétaire général des Affaires africaines et malgaches présente un de Gaulle convaincu que la Francophonie est une idée « dépassée », Alain Peyrefitte, chargé des affaires québécoises, rapporte au contraire un de Gaulle persuadé que la Francophonie constitue un projet d'avenir pour la politique étrangère française :

« La francophonie est une grande idée, il faudra un jour qu'elle aboutisse. Je ne le verrai sans doute pas. Il ne faut pas que nous soyons demandeurs. Il faut que le projet vienne du dehors, que ce soit muri par des pays où on parle français et qui ne craindront pas d'affirmer leur attachement à la culture française. Mais il suffirait que l'on fasse des avances dans ce sens pour que l'on nous taxe de néocolonialisme » (Peyrefitte 2000, 371).

Sous une apparente contradiction, ces témoignages soulignent la différence de dynamique entre une politique « défensive » du grand large, liée à la défense de l'influence française en Afrique francophone et une politique « offensive », liée à une dynamique d’internationalisation de la politique de coopération dont le Québec constitue le fer de lance. En Afrique, si de Gaulle défend donc la « francophonie » dans le sens de la diffusion du français et des liens étroits avec la France, il considère que les projets d'institutionnalisation mis en avant par Senghor déstabiliseraient le système de coopération bilatérale, mettraient la France sous le feu des critiques du groupe afro-asiatique et en définitive, risquerait de la placer en porte-à-faux avec ses nouveaux rôles dans le grand large. Avec le Québec, la situation est tout autre. Les liens entre la France et les Canadiens français sont renaissants, et constituent aux yeux du général de Gaulle une opportunité unique afin de donner un nouveau sens à la politique française du grand large. Le président français considère que c'est à partir du couple franco-québécois que la Francophonie pourra prendre son envol. Cette idée apparaît par exemple dès son retour de son voyage au Québec, lors de sa conférence de presse du 27 novembre 1967, lorsqu’il affirme que « le fait que la langue française perdra ou gagnera la bataille du Canada, pèsera lourd dans la lutte qui est menée pour elle, d’un bout à l’autre du monde ». Pour le chef de l'État, « l’avènement du Québec au rang d’État souverain » apparaît ainsi comme un préalable à la mise en place de la Francophonie dans la mesure où seule une entité intégralement francophone à l'image de la France pourrait impulser, au côté de la France, la politique de la Francophonie mondiale. Alors que la question de la Francophonie ne fait pas l'unanimité en Afrique francophone et qu'elle éveille le spectre du néocolonialisme, le couple franco-québécois doit être le moteur de la Francophonie mondiale en la dégageant de ses oripeaux coloniaux.

Dans son entreprise visant à favoriser l'émancipation du Québec à partir des initiatives en matière de Francophonie, le général de Gaulle rencontre plusieurs obstacles. Le premier provient de l'évolution du gouvernement du Québec vers la recherche d'un compromis avec Ottawa. La deuxième résulte des succès de la politique canadienne de pénétration en Afrique francophone. Enfin, le manque de soutien conjugué du gouvernement, d'une partie de l'appareil diplomatique et de l'opinion vis-à-vis de sa politique québécoise affaiblit sa position aux yeux des chefs d'État du pré carré et des autres pays intéressés par le projet42. Malgré ces difficultés, le général de Gaulle a maintenu le cap de la défense du Québec.

Après son départ du pouvoir, le Canada tente de faire pression sur Hamani Diori afin que le Québec ne soit pas invité lors de la conférence devant acter la naissance de l'ACCT.43 Mais alors que Jacques Foccart prend position en faveur d'une participation de la France à la conférence de Niamey II même en cas d'absence du Québec, Pompidou, refuse de rompre avec la politique québécoise du général de Gaulle, estimant « qu'au fond », la France fait « la francophonie pour le Québec, et que ce serait complétement ridicule de le faire avec le Canada sans le Québec » (Foccart, 1999, 241). Au cours de cette conférence de Niamey II (16 au 20 mars 1970), la délégation française menée par le ministre des Postes et Télécommunications Robert Galley et le secrétaire d’État à l’Éducation Pierre Billecocq, mais où figurent également certains membres du « lobby québécois » comme Philippe Rossillon et Jean-Daniel Jurgensen, œuvre afin de défendre la place du Québec (Payette, 2016, 449-460). Au sein de la commission juridique, les représentants français soumettent des nouveaux projets de statuts afin de permettre à « tout gouvernement ayant des compétences en matière d’éducation et de culture de signer la convention créant l’agence ainsi que la charte organisant sa structure » mais avec un amendement stipulant qu’un gouvernement de ce type pourrait siéger « sous réserve de l’approbation de l’Etat membre (fédéral) dont relève le territoire sur lequel le gouvernement concerné exerce son autorité » (Morin, 1987, 197). Grace à cette concession, jugée positivement par les États africains, la France obtient un changement des statuts et, par crainte d'être évincé à son tour de la Francophonie, le Canada finit par accepter un statut de gouvernement participant pour le Québec, tout en faisant en sorte que ce statut soit également octroyé au Nouveau Brunswick.44