revue de Géographie de lyon vol 73 2/98

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Bernard BOUREILLE

Nicole COMMERÇON

La Région urbaine de Lyon : Une nouvelle instance de "gouvernance" territoriale ?

Aujourd'hui, la région urbaine apparaît comme la ville-nouvelle manière, c'est-à-dire comme la résultante d'une tentative de meilleure adéquation de la fonction et de l'institution par le jeu d'une nouvelle forme de recomposition territoriale ; aussi représente-t-elle un ensemble encore peu analysé où les relations traditionnelles entre la métropole et sa zone d'influence - sa région -, généralement lues à travers le paradigme centre- périphérie, sont devenues autres, pour justement donner naissance à cette nouvelle forme spatiale et urbaine : la région urbaine.

En Rhône-Alpes, dès le début des années soixante-dix, le gouvernement décide de créer des régions urbaines (Grenoble, Saint-Etienne, Lyon). En fait, seule celle de Lyon est créée dès 1978, à l'instigation du préfet de Région, englobant plus tard Saint-Etienne ; et ses statuts sont rédigés à la fin des années quatre-vingt.

Dix ans après, quel constat peut-il être fait ? A-t-on réellement essayé - et réussi - de promouvoir, de manière pragmatique et en dehors des normes obligées par le législateur, une nouvelle entité urbaine, en adéquation avec les réalités spatiales, en anticipant une nouvelle division territoriale transversale aux structures en place et forte d'une meilleure assise spatiale, préfigurant de nouvelles normes de "gouvernance urbaine", simplifiées quant au fonctionnement, élargies quant à la référence spatiale ? Quels enjeux porte la Région urbaine de Lyon (RUL) et quel rôle lui est aujourd'hui dévolu ? Quels acteurs sont à l'œuvre et mettent en exergue les nouvelles formes de gestion des villes, dans la mesure où celles-ci relèvent davantage de la coopération et de la coordination, "face à la fragmentation du système politico-administratif et la complexité croissante des réseaux d'acteurs"1, et deviennent plus proches actuellement du modèle anglo-saxon selon lequel le "gouvernement [des villes] est produit par un ensemble d'actions ou de décisions (ou d'abstentions) issues des stratégies que mènent des acteurs multiples, dans des espaces d'échelles certes différentes, mais qui se nouent dans le cadre urbain ; cela correspond alors à la notion encore plus récente de gouvernance"2 ?

Telles sont les questions vives qui se posent dans une Europe occidentale qui se construit autour de ses grandes régions urbaines qui vont du Grand Londres au Milanais et à la Catalogne, en passant par la RUL, dans un contexte d'économie ouverte.

Présentation de la RUL

Création et objectifs

A Lyon, l'originalité administrative existe en l'espèce de deux niveaux supplémentaires, l'arrondissement urbain (comme à Paris et à

Marseille) et la Communauté urbaine, qui s'ajoutent au canton, à la commune, au département, à la région et à l'Etat et démultiplient ainsi les mailles du territoire administratif français et les compétences qui leur sont associées ; créée en 1969 et présidée par le maire de Lyon, composée de 55 communes et représentant 1,2 million d'habitants au dernier recensement, la Communauté urbaine participe des nouveaux instruments d'urbanisme dont s'est dotés la France au temps du Ve plan d'aménagement lors de la mise en place du schéma d'armature urbaine et des métropoles d'équilibre3. L'Etat impose4 alors aux métropoles divisées en un trop grand nombre de communes une réforme de leurs structures administratives, quant à la forme et aux attributions de la nouvelle division ; celle-ci se superpose alors aux précédentes et dispose de compétences particulières dans le domaine de l'aménagement et des services urbains et fonciers, là où justement péchait la coordination, en dépit de multiples syndicats intercommunaux préexistants - nés dès les années trente5 - en matière de réseaux techniques tels que les transports collectifs, la voirie, l'eau, l'assainissement.

Pour autant, la métropole lyonnaise reste partagée en diverses unités administratives, dont 4 départements qui, ajoutés aux autres divisions et en particulier à la Communauté urbaine, rendent la gestion de l'aire métropolitaine complexe. Dès la création de la RUL ses objectifs sont affichés : celle-ci n'est pas une nième division administrative, ni une nouvelle collectivité territoriale. En matière d'aménagement du territoire, il s'agit d'un lieu de dialogue pour tous les acteurs de l'espace urbain concernés. Dans la première décennie de la vie de la RUL, on ne saurait concevoir, à son égard, d'autres fonctions que celles de concertation, dans la mesure où le processus de décentralisation n'est pas encore légitimement mis en place. Comme le notent B. Poche et N. Rousier, on peut considérer qu'il s'agit, avec la conférence de la RUL, "non pas de mordre sur les processus décisionnels et économiques effectifs, mais de faire se dégager des fonctions, censées naître de la concertation à partir de l'exemple d'idées fonctionnelles simples (les transports, les loisirs) supposées générer un processus reflexif nouveau"6. Ainsi les différentes collectivités devraient-elles être mieux aptes à travailler ensemble, à développer des objectifs communs, à se concerter de manière organisée et volontaire. Lieu de concertation, la RUL n'a en aucune façon de compétences d'autorité d'agglomération, celles-ci restant l'apanage de la Communauté urbaine (COURLY), aujourd'hui dénommée "Grand Lyon" ; in fine, la RUL apparaît comme l'une des formes prises par le processus de "métropolisation"7.