回顧1968年代末期到1980年代初期，台灣的農業正是走到了轉型的十字路口。在「以農扶工」的政策下，台灣農業與農村資源大量的被擠壓進入工業部門，最終在1960年代造成傳統農村與農業生產體系的崩潰。這樣結果的產生，實與台灣在當時積極與國際資本主義連結，並在世界體系的分工支配下的發展政策，有高度相關。但是，為了鞏固國民黨在台灣統治的正當性，在追求經濟持續發展與妥善照顧農民福利兩者間，國民黨政府陷入了「農、工爭地」的發展大辯論。在以李登輝為代表的重農派學者與農復會官員的共同分析與探討下，1970年代最重要的農業改革方案，以「九項加速農村建設重要措施」的政策型態，成為國家最主要的農業與農村政策。其政策的核心，其實正是「二次土改芻議」所主張的：擴大個人耕地面積、保留優良農地、降低農業從業人口、提升農民創新與研發能力，讓台灣農民在現代化的科技技術與知識協助下，以家庭農場式的小農經濟體制為主體，提升農業所得。但是，面對國際資本的競爭，以及工業化發展的強勢，還有農村勞動力的流失與老化，1970年代的農業改革政策，並未真正對台灣農業生產結構，產生全面性的改造。但是，卻創造了兩極化的農民結構：仰賴國家資源挹注的小農／糧食農，以及高資本、高投入、高風險的商品農。這樣的農民結構，使得農地的使用出現更多危機。