Die EU-Rechtsvorschriften für die Modernisierung des Flugverkehrsmanagements schaffen Mehrwert – aber die Fördermittel waren größtenteils nicht nötig

Zusammenfassung

Der sichere und effiziente Ablauf des Flugverkehrs in Europa, der ein Rekordniveau erreicht hat, erfordert ein robustes Flugverkehrsmanagementsystem. Die Entwicklung und Erbringung von Dienstleistungen des Flugverkehrsmanagements erfolgte bisher auf nationaler Ebene durch die Flugsicherungsorganisationen der einzelnen Länder. Die Risiken in Verbindung mit der Koexistenz verschiedener Flugsicherungsorganisationen und die Notwendigkeit, die Interoperabilität zwischen ihnen und Flughäfen, Luftraumnutzern und dem Netzmanager (Eurocontrol) sicherzustellen, haben die EU veranlasst, in ihre übergeordnete Politik zum einheitlichen europäischen Luftraum ein Vorhaben zur technologischen Harmonisierung und Modernisierung – SESAR – einzubeziehen. Im Zeitraum 2005-2020 stellt die EU insgesamt 3,8 Milliarden Euro für SESAR bereit.

Nachdem die EU bereits die Definitions- und die Entwicklungsphase von SESAR unterstützt hat, weitete sie ihr Tätigwerden 2014 auf die tatsächliche Einführung neuer Technologien und betrieblicher Verfahren für das Flugverkehrsmanagement aus. Das Tätigwerden der EU besteht in erster Linie in einer Verordnung, die die betroffenen Parteien zur Durchführung bestimmter koordinierter Investitionen (die sogenannten "gemeinsamen Vorhaben") verpflichtet. Diese Investitionen wurden im Zeitraum 2014-2017 mit rund 1,6 Milliarden Euro aus dem EU-Haushalt unterstützt.

In seinem Sonderbericht Nr. 18/2017 über den einheitlichen europäischen Luftraum berichtete der Hof über die Definitions- und die Entwicklungsphase von SESAR. In dieser aktuellen Prüfung befasste sich der Hof mit der dritten Phase von SESAR, der Durchführung von Vorhaben zur Modernisierung des Flugverkehrsmanagements. Er bewertete, ob das Tätigwerden der EU von der Konzeption her dem Bedarf entsprach und auf die Vorhaben ausgerichtet war, die am dringendsten Unterstützung benötigten, sowie ob die Umsetzung angemessen war und für das Flugverkehrsmanagement in der EU einen Mehrwert erbrachte.

Der Hof besuchte Stellen, die an der Steuerung von SESAR beteiligt sind: die Europäische Kommission, das gemeinsame Unternehmen SESAR, die SESAR-Errichtungsallianz, die als Errichtungsmanagement fungiert, die Exekutivagentur für Innovation und Netze sowie die Europäische Verteidigungsagentur. Außerdem untersuchte er eine Stichprobe von 17 von der EU kofinanzierten Vorhaben, die von Flughäfen, Flugsicherungsorganisationen, Luftraumnutzern und Eurocontrol umgesetzt werden.

Der Hof kam zu dem Schluss, dass das Konzept der gemeinsamen Vorhaben koordinierte Investitionen unterstützt. Allerdings umfasst seine erste Anwendung – das gemeinsame Pilotvorhaben – fälschlicherweise einige Funktionen, die nicht ausgereift sind und/oder für die Erzielung der beabsichtigten Vorteile keine zeitlich abgestimmte Durchführung durch mehrere Beteiligte erfordern. Darüber hinaus untergräbt das Fehlen von Sanktionen im Falle einer Nichteinhaltung teilweise die Wirksamkeit.

Der Hof überprüfte die für das gemeinsame Pilotvorhaben vorgelegte Kosten-Nutzen-Analyse und stellte fest, dass diese fehlerhaft ist, da die Gebühren der Flugsicherungsorganisationen, die die Kosten der Investitionen neutralisieren, darin nicht berücksichtigt sind. Daher bestand das Risiko, dass EU-Mittel in Vorhaben investiert wurden, die auch ohne die Unterstützung der EU finanziert worden wären.

Die Wirksamkeit wurde durch Mängel bei der Umsetzung des Finanzierungssystems noch weiter beeinträchtigt.

1. Ein erheblicher Teil der Mittel wurde ohne adäquate Priorisierung vergeben.
2. Von der EU finanzierte Vorhaben wurden nach administrativen Kriterien zusammengefasst, die die Verwaltung von Finanzhilfen erleichtern sollten, und nicht unter technischen Gesichtspunkten.
3. Beim aktuellen Finanzierungsmechanismus müssen einige Begünstigte in die Prüfung ihrer eigenen Anträge eingebunden werden. Auf diese Weise können sie die Finanzierung von in Betracht kommenden Vorhaben beeinflussen. Dieser potenzielle Interessenkonflikt wurde nicht ausreichend gemindert.

Für die Durchführung des gemeinsamen Pilotvorhabens sind Fristen zwischen 2018 und 2026 vorgeschrieben, und die meisten Vorhaben befinden sich noch in der Umsetzungsphase. Durch Verzögerungen bei der Umsetzung einiger Vorhaben ist die Einhaltung der verordnungsrechtlichen Anforderungen jedoch gefährdet. Auch die beim Flugverkehrsmanagement unter Betriebsbedingungen tatsächlich erzielten Leistungssteigerungen müssen noch nachgewiesen werden.

Der Hof empfiehlt der Kommission,

1. den Fokus der gemeinsamen Vorhaben zu verbessern;
2. die Wirksamkeit der gemeinsamen Vorhaben zu verbessern;
3. die finanzielle Unterstützung der EU für die Modernisierung des Flugverkehrsmanagements zu überprüfen;
4. die Vorbereitung und Einreichung von Förderanträgen zu überprüfen und zu formalisieren;
5. eine angemessene Überwachung der mit der ATM-Modernisierung erzielten Leistungssteigerungen sicherzustellen.

Einleitung

Flugverkehr auf Rekordniveau, aber fragmentierte Infrastruktur

Die Beförderung auf dem Luftweg ist wichtig für die Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Industrie- und Dienstleistungssektors und wesentlicher Bestandteil des EU-Binnenmarkts. Sie ermöglicht die Mobilität von Personen und Gütern innerhalb und außerhalb der EU und regt zugleich das Wirtschaftswachstum, die Schaffung von Arbeitsplätzen und den Handel an. Rund 1 Milliarde Fluggäste und 16 Millionen Tonnen Fracht gingen im Jahr 2017 von europäischen Flughäfen ab oder kamen dort an¹. Im Jahr 2018 erreichte der Flugverkehr in Europa einen Allzeitrekord von 11 Millionen Flügen, das sind durchschnittlich rund 30 000 pro Tag. An Spitzentagen fanden in Europas Luftraum bis zu 37 000 Flüge statt².

Der sichere und effiziente Ablauf eines so hohen Flugverkehrsaufkommens erfordert ein robustes Flugverkehrsmanagementsystem (ATM). Das ATM-System umfasst Akteure sowohl am Boden (Flugsicherungsorganisationen, Wetterdienste, Flughäfen und der Netzmanager) als auch in der Luft (größtenteils gewerbliche Fluggesellschaften, aber auch geschäftliche, allgemeine und militärische Luftfahrt). Das ATM-System gewährleistet die Staffelung von Luftfahrzeugen für einen sicheren, effizienten und reibungslosen Verkehrsfluss und stellt gleichzeitig Luftfahrtinformationen (z. B. Navigationshilfen oder Wetterinformationen) für Luftraumnutzer bereit.

Foto 1 – Gewährleistung der Staffelung von Luftfahrzeugen

© Mit freundlicher Genehmigung von EUROCONTROL.

In Europa erfolgte die Entwicklung und Erbringung von ATM-Dienstleistungen bisher auf nationaler Ebene durch die Flugsicherungsorganisationen (ANSP) der einzelnen Länder. Daher unterliegen internationale Flüge mit dem Wechsel vom Luftraum eines Landes in den eines anderen Landes sukzessive der Verantwortung verschiedener ANSP. Diese Fragmentierung des Luftraummanagements wurde als maßgeblicher Faktor identifiziert, der die Leistung des europäischen ATM-Systems nachteilig beeinflusst, insbesondere im Hinblick auf Kapazität und Kosteneffizienz³.

Das ATM-System wickelt zwar eine Rekordzahl von Flügen sicher ab, kann aber die Nachfrage seitens der Luftraumnutzer nicht immer decken. Mit zunehmendem Flugverkehr ist auch die Anzahl der Verspätungen gestiegen, insbesondere seit 2013⁴. Im Jahr 2018 kam es bei allen 11 Millionen Flügen zu einer Verspätung im Streckenflug von durchschnittlich 1,73 Minuten⁵, die auf das ATM-System zurückzuführen war und durch unterschiedliche Kapazitätsbegrenzungen verursacht wurde (siehe Abbildung 1). Die Meldung einer durchschnittlichen Verspätung verdeckt erhebliche Störungen des normalen Betriebs, insbesondere an Spitzentagen im Sommer.

Quelle: Eurocontrol.

Das europäische Flugverkehrsmanagement wird von den Betreibern der Luftfahrzeuge, den sogenannten Luftraumnutzern, finanziert. Diesen werden für die bezogenen Dienstleistungen Gebühren für den Flugweg berechnet, die vom Luftfahrzeugtyp und der innerhalb des Zuständigkeitsbereichs der jeweiligen Flugsicherungsorganisation (ANSP) zurückgelegten Flugstrecke abhängen. Im Jahr 2016 entrichteten sie Gebühren in Höhe von rund 9 Milliarden Euro für diese Dienstleistungen⁶, dies entspricht durchschnittlich knapp über 900 Euro pro Flug.

Die Politik des einheitlichen europäischen Luftraums und SESAR: die Antwort der EU auf Ineffizienzen im Flugverkehrsmanagement

Das Ziel der Politik des einheitlichen europäischen Luftraums (SES) besteht in der Verbesserung der allgemeinen Leistung des Flugverkehrsmanagements bei gleichzeitiger Erfüllung der Anforderungen aller Luftraumnutzer. Die Politik des einheitlichen europäischen Luftraums wurde im Jahr 2004 auf den Weg gebracht. Für ihre Umsetzung wurde ein Rechtsrahmen geschaffen, der gemeinsame Vorschriften über die Sicherheit des Flugverkehrsmanagements (ATM), die Erbringung von ATM-Diensten, das Luftraummanagement und die Interoperabilität innerhalb des Netzes umfasst.

Ergänzt wird dieser Rechtsrahmen durch ein technologisches Modernisierungsprogramm, das "SESAR-Projekt" (Single European Sky ATM Research – Forschung zum Flugverkehrsmanagement für den einheitlichen europäischen Luftraum). Ziel von SESAR ist die europaweite Harmonisierung und Modernisierung der ATM-Systeme und -Verfahren durch Förderung der koordinierten Festlegung, Entwicklung und Umsetzung mehrerer Technologien und Betriebskonzepte. SESAR wurde unterteilt in eine Definitionsphase (Erstellung des europäischen ATM-Masterplans für die Modernisierung), eine Entwicklungsphase (Schaffung der erforderlichen technologischen Grundlagen) und eine Errichtungsphase (Installation der neuen Systeme und Verfahren in der Betriebsumgebung). Die EU hat das SESAR-Projekt seit seinem Anlaufen finanziell unterstützt, siehe dazu die Zusammenfassung in nachstehender Tabelle 1.

Tabelle 1 – Finanzielle Unterstützung des SESAR-Projekts durch die EU

Quelle: Europäischer Rechnungshof. Bei den Angaben für den Zeitraum 2014-2020 handelt es sich um vorläufige Beträge.

In seinem Sonderbericht Nr. 18/2017 "Einheitlicher europäischer Luftraum: eine veränderte Kultur, aber kein einheitlicher Luftraum" befasste sich der Hof mit den zentralen regulatorischen Komponenten der Politik des einheitlichen europäischen Luftraums sowie mit der Definitions- und der Entwicklungsphase des SESAR-Projekts (2005-2013). Er gelangte zu dem Schluss, dass die Initiative einem offenkundigen Bedarf entsprach und zu einer stärker auf Effizienz ausgerichteten Kultur im Flugverkehrsmanagement führte. Das europäische Luftraummanagement war jedoch weiterhin fragmentiert, und der einheitliche europäische Luftraum als Konzept war noch nicht verwirklicht worden. Die Errichtungsphase war nicht im Umfang dieser Prüfung enthalten, da sie noch am Anfang stand.

Die Errichtungsphase von SESAR

Als das SESAR-Projekt im Jahr 2005 auf den Weg gebracht wurde, war die Beteiligung der EU auf die Definitions- und die Entwicklungsphase beschränkt: Leitung und Finanzierung der Errichtungsphase sollten zur Gänze den Akteuren aus der Industrie übertragen werden⁷.

Diese Position änderte sich jedoch im Laufe der Zeit. Im Jahr 2011 zog die Kommission folgendes Fazit: "Nur eine zügige, synchrone und koordinierte Errichtung, die in den SES-Rahmen vollständig integriert ist, wird wirksam zur Erreichung der SES-Leistungsziele beitragen⁸." Die Kommission entschied gemeinsam mit den Mitgliedstaaten, dass ein Tätigwerden der EU erforderlich sei, um die Einführung der neuen Technologien, die im Rahmen der ersten beiden Phasen des SESAR-Projekts entwickelt wurden, zu fördern. Damit würde insbesondere das Phänomen des "Vorteils eines späten Markteintritts" (Last Mover Advantage) angegangen, bei dem Beteiligte dazu tendieren, ihre Investitionen aufzuschieben, da sie wissen, dass sich Vorteile erst dann ergeben, wenn alle Beteiligten mit den neuen Technologien ausgerüstet sind. Darüber hinaus beschloss die Kommission, öffentliche Fördermittel zur Verfügung zu stellen, um Beteiligte für finanzielle Verluste in Verbindung mit der Errichtung zu entschädigen. Derartige Verluste wurden im Bereich des militärischen und staatlichen sowie des allgemeinen und des Geschäftsflugverkehrs erwartet.

Um diesem Bedarf zu entsprechen, legte die Kommission – nach Konsultation aller Beteiligten, einschließlich der Mitgliedstaaten und anderer mit dem einheitlichen europäischen Luftraum befasster Stellen – für die Errichtungsphase von SESAR das Konzept der "gemeinsamen Vorhaben"⁹ zugrunde, bei denen eine Vielzahl von Beteiligten innerhalb eines festgelegten Zeitrahmens eine bestimmte Gruppe von ATM-Funktionen einführen müssen (siehe Kasten 1). Die Abfolge der konkreten Schritte, die für die Errichtung erforderlich sind, ist in einem Errichtungsprogramm darzulegen¹⁰.

Die Entscheidungsstruktur für die Errichtung umfasst drei Ebenen, nämlich

1. eine politische Ebene: die Europäische Kommission, die in erster Linie verantwortlich ist für die Annahme gemeinsamer Vorhaben, die Auswahl des Errichtungsmanagements, die Annahme des Errichtungsprogramms und die Verwaltung der Unionsmittel zur Unterstützung der Errichtung (mit Zuarbeit der Exekutivagentur für Innovation und Netze – INEA). Das gemeinsame Pilotvorhaben¹¹ (PCP) ist das erste und bisher einzige gemeinsame Vorhaben, das von der Kommission angenommen wurde;
2. eine Managementebene: das Errichtungsmanagement, eine Funktion, die nicht einer einzelnen Person, sondern einem Konsortium von Beteiligten übertragen wurde (siehe Kasten 2). Das Errichtungsmanagement ist primär für die Entwicklung, Umsetzung und Überwachung des Errichtungsprogramms sowie für die Einbindung der am Betrieb Beteiligten, die für die Durchführung gemeinsamer Vorhaben erforderlich sind, verantwortlich;
3. eine Durchführungsebene: die am Betrieb Beteiligten, die für die Durchführung der Vorhaben in Übereinstimmung mit dem Errichtungsprogramm verantwortlich sind.

EU-Förderung für die Errichtungsphase des SESAR-Projekts

Im Jahr 2013 wurde das SESAR-Projekt in den Leitlinien für das transeuropäische Verkehrsnetz¹² als vorrangiges Vorhaben von gemeinsamem Interesse ausgewiesen, und im Rahmen der Fazilität "Connecting Europe" (CEF)¹³ wurden für den Zeitraum 2014-2020 insgesamt 3 Milliarden Euro für seine Finanzierung vorgesehen. Dieser Finanzierungsrahmen wurde nach der Einrichtung des Europäischen Fonds für strategische Investitionen und der notwendigen Umverteilung des EU-Haushalts auf 2,5 Milliarden Euro verringert. Die Mittel werden direkt von der Kommission und ihrer Exekutivagentur für Innovation und Netze (INEA) verwaltet. Sie decken 20 % bzw. 50 % der zuschussfähigen Kosten für bord- bzw. bodenseitige Investitionen ab. In Mitgliedstaaten, die Kohäsionsmittel erhalten, beträgt der Finanzierungssatz bis zu 85 % aller zuschussfähigen Kosten.

Die Mittel sind in erster Linie für PCP-bezogene Umsetzungsvorhaben bestimmt, andere ATM-Vorhaben sind aber ebenfalls zuschussfähig. Im Zeitraum 2014-2017 lancierte die INEA sieben Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen¹⁴, die zur Vergabe von Finanzhilfen in Höhe von rund 1,6 Milliarden Euro für 414 Vorhaben und Koordinierungsmaßnahmen führten.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Im Rahmen dieser Prüfung beurteilte der Hof, wie gut die Kommission die Errichtung von SESAR seit dem Jahr 2011 verwaltet hat und wie diese Errichtung dazu beigetragen hat, die Ziele der Politik des einheitlichen europäischen Luftraums zu verwirklichen. Er untersuchte, ob die Beteiligung der EU an der Errichtungsphase des SESAR-Projekts in Form der Schaffung eines Rechtsrahmens und der Bereitstellung finanzieller Unterstützung

1. unter dem Gesichtspunkt des EU-Mehrwerts gerechtfertigt und gut ausgestaltet war;
2. so umgesetzt wurde, dass ein wirtschaftlicher Einsatz der EU-Ressourcen gegeben war;
3. zur Verbesserung der Leistung des europäischen ATM-Systems beigetragen hat.

Der Hof besuchte Stellen, die an der Steuerung von SESAR beteiligt sind: die Europäische Kommission, das gemeinsame Unternehmen SESAR, die SESAR-Errichtungsallianz, die als Errichtungsmanagement fungiert, die INEA, die Europäische Verteidigungsagentur sowie eine Vielzahl von Beteiligten, darunter Flughäfen, ANSP, Luftraumnutzer und Eurocontrol. Außerdem besuchte er die Internationale Zivilluftfahrtorganisation (ICAO), wo er die Rolle der EU und des SESAR-Projekts bei der Festlegung internationaler ATM-Standards untersuchte, und die kanadische ANSP (Nav Canada), um sich ein Bild davon zu machen, wie ATM in einem anderen regionalen Kontext durchgeführt wird.

Der Hof überprüfte den Antrags- und Auswahlprozess, der bei den im Zeitraum 2014-2016 im Rahmen der CEF lancierten Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen in die Vergabe von Finanzhilfen in Höhe von rund 1,3 Milliarden Euro mündete. Außerdem analysierte er eine Stichprobe von 17 EU-kofinanzierten Vorhaben¹⁵, wobei er darauf achtete, Vorhaben zur Umsetzung des gemeinsamen Pilotvorhabens und andere Vorhaben, die zur Verwirklichung des einheitlichen europäischen Luftraums beitragen, zu erfassen.

Er beurteilte, ob die untersuchten Vorhaben und ihre Förderung durch die EU notwendig waren, welche Verbindungen bei diesen Vorhaben zum europäischen ATM-Masterplan und zum gemeinsamen Pilotvorhaben bestanden sowie den bisherigen Output jedes Vorhabens zusammen mit den Auswirkungen auf die Leistung des europäischen ATM.

Bemerkungen

EU-Rechtsvorschriften zur Modernisierung des Flugverkehrsmanagements schaffen trotz Mängeln Mehrwert

Der Hof beurteilte, ob die EU-Rechtsvorschriften zur ATM-Modernisierung Mehrwert schaffen. Insbesondere überprüfte er, ob eine Koordinierung auf EU-Ebene notwendig war, ob wirksame Durchsetzungsinstrumente vorhanden sind und ob sich das PCP auf die wesentlichen betrieblichen Änderungen bezieht, die umsetzungsreif sind und eine synchrone Einführung erfordern.

ATM-Modernisierung profitiert von Koordinierung auf EU-Ebene

Der Hof beurteilte, ob das Tätigwerden der EU bei der Koordinierung der Einführung neuer ATM-Technologien oder betrieblicher Verfahren

1. die Auswirkungen der fragmentierten Erbringung von Flugsicherungsdiensten mindert;
2. die Interoperabilität zwischen Flughäfen, ANSP, Luftraumnutzern und dem Netzmanager gewährleistet.

Im Jahr 2013 verabschiedete die Kommission eine Verordnung zur Definition des Konzepts der gemeinsamen Vorhaben¹⁶. Indem von einer bestimmten Anzahl von Beteiligten und bis zu einem bestimmten Datum eine Funktion eingeführt wird, fördern gemeinsame Vorhaben ein koordiniertes Vorgehen und mindern den "Vorteil eines späten Markteintritts" (Last Mover Advantage), der in der Vergangenheit die technologische Modernisierung des ATM behindert hat. Ein koordiniertes Vorgehen fördert auch eine Netzsicht auf das Flugverkehrsmanagement, was die Fragmentierung verringern kann.

Das Fehlen von Sanktionen bei Nichteinhaltung verringert die potenzielle Wirksamkeit der Rechtsvorschriften

Die Beseitigung des Last Mover Advantage und die rechtzeitige Umsetzung der gemeinsamen Vorhaben werden nur erreichbar sein, wenn die Rechtsvorschriften eingehalten werden. Um dies zu gewährleisten, sollten die Rechtsvorschriften wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Mechanismen vorsehen.

In der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 409/2013 der Kommission sind der Zweck und der Inhalt gemeinsamer Vorhaben sowie Regeln für ihre Aufstellung, Annahme, Umsetzung und Überwachung festgelegt. Spezifische Durchsetzungsmechanismen fehlen jedoch. Abgesehen von dem in den EU-Verträgen vorgesehenen Vertragsverletzungsverfahren, das die Mitgliedstaaten betrifft und nur im Falle der Feststellung einer Nichteinhaltung eingeleitet wird, hat die Kommission keine Sanktionsbefugnisse bei Nichteinhaltung, um beispielsweise sicherzustellen, dass die Beteiligten alle erforderlichen Funktionen bis zum Zieldatum einführen. Der Mangel an adäquaten Durchsetzungsmechanismen verringert die Wirksamkeit der EU-Verordnung.

Erschwerend kommt hinzu, dass vollständig unabhängige und angemessen ausgestattete nationale Aufsichtsbehörden (NSA), die mit der Kontrolle der ANSP betraut sind, fehlen. Im Rahmen des einheitlichen europäischen Luftraums sind die NSA für die Zertifizierung und Beaufsichtigung der nationalen ANSP sowie für die Erstellung und Überwachung ihrer Leistungspläne und -ziele verantwortlich. In seinem Sonderbericht Nr. 18/2017 stellte der Hof fest, dass einige NSA nicht über angemessene Ressourcen verfügen und dass sie von den ANSP, die sie beaufsichtigen, nicht vollständig unabhängig sind. Dies verschärft das Problem unzureichender Durchsetzungsmechanismen.

In der Verordnung zur Festlegung der Gebührenregelung ist bereits ein System der Differenzierung der Gebühren vorgesehen, dessen ausdrückliches Ziel darin besteht, die Einführung von ATM-Fähigkeiten im Rahmen von SESAR zu beschleunigen¹⁷. Mit der Differenzierung soll das Verhalten der am Betrieb Beteiligten beeinflusst werden, indem die Flugsicherungsgebühren entweder erhöht oder verringert werden, beispielsweise in Abhängigkeit vom Grad der Einhaltung gemeinsamer Vorhaben. Allerdings liegt es derzeit im Ermessen der Mitgliedstaaten, ob sie ein solches System nutzen und bisher kam es nie zum Einsatz.

Einige PCP-Funktionen erfüllten nicht die Kriterien für gemeinsame Vorhaben

Alle in einem gemeinsamen Vorhaben enthaltenen ATM-Funktionen sollten drei Schlüsselkriterien erfüllen: Sie sollten eine "wesentliche betriebliche Änderung" gemäß der Definition im europäischen ATM-Masterplan darstellen¹⁸, sie sollten umsetzungsreif sein, und sie sollten eine synchrone Einführung erfordern¹⁹. Zeitliche Abstimmung ist das Kernelement gemeinsamer Vorhaben. Sie soll gewährleisten, dass Investitionen, die die Teilnahme mehrerer Beteiligter erfordern, nicht durch Verzögerungen bei einigen Beteiligten behindert werden. Damit der EU-Mehrwert sichergestellt ist, sollten gemeinsame Vorhaben keine Funktionen beinhalten, die die Schlüsselkriterien nicht erfüllen.

Das Konzept der gemeinsamen Vorhaben wurde erstmals im Jahr 2014 mit der Annahme des gemeinsamen Pilotvorhabens (PCP) im Rahmen der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 716/2014 der Kommission angewandt. Das PCP umfasst insgesamt sechs ATM-Funktionen (AF), deren Einführungstermine zwischen 2018 und 2026 liegen (siehe Tabelle 2).

Tabelle 2 – Das gemeinsame Pilotvorhaben (2014)

Quelle: Durchführungsverordnung (EU) Nr. 716/2014 der Kommission.

Der Hof stellte fest, dass die im PCP vorgesehenen Funktionen – wie im Konzept der gemeinsamen Vorhaben vorgeschrieben – wesentliche betriebliche Änderungen darstellen. Allerdings waren nicht alle umsetzungsreif und/oder erforderten keine synchrone Einführung für die Erzielung der erwarteten Leistungssteigerungen.

Der Hof untersuchte den vom gemeinsamen Unternehmen SESAR im Jahr 2013 erstellten Vorschlag für ein gemeinsames Vorhaben und stellte fest, dass er Technologien enthielt, die zum Zeitpunkt der Bewertung noch nicht umsetzungsreif waren, sondern weitere FuE-Arbeiten erforderten, um sie betriebsbereit zu machen. Der Vorschlag beinhaltete somit Funktionen, bei denen die zugrunde liegenden FuE-Arbeiten noch nicht abgeschlossen waren und die für eine Einbeziehung daher noch nicht weit genug ausgereift waren. Der Analyse des Hofes zufolge erreichten die erforderlichen Technologien nur allmählich und erst nach der Annahme des PCP den für die Umsetzung notwendigen Reifegrad (21 % im Jahr 2015, 81 % im Jahr 2016). Ein Beispiel für diese fehlende Umsetzungsreife ist Kasten 3 zu entnehmen.

© Mit freundlicher Genehmigung des gemeinsamen Unternehmens SESAR.

Neben den FuE-Arbeiten erfordert die Einführung der meisten Funktionen auch branchenweite Spezifikationen und Standards. Das gemeinsame Unternehmens SESAR weist in seinem Vorschlag jedoch darauf hin, dass diese Standardisierung in Bezug auf die Funktionen AF 1, 2, 5 und 6 fehlt. Das SESAR-Projekt weist in diesem Bereich eine Lücke auf, denn weder das gemeinsame Unternehmen SESAR noch das Errichtungsmanagement sind mit der Sicherstellung der Standardisierung betraut. Diese Schwachstelle stellte zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts nach wie vor ein hohes Risiko für die Errichtung dar.

Die mangelnde Umsetzungsreife wurde vom Errichtungsmanagement wiederholt als Risiko für die Errichtung angeführt²², und zwar als potenzielle Ursache für Verzögerungen und eine nicht harmonisierte Einführung, insbesondere in Bezug auf die Funktionen AF 4, 5 und 6. Darüber hinaus wurden dadurch EU-Fördermittel auch für die Unterstützung nicht umsetzungsreifer Technologien verwendet (siehe Ziffer 56).

Gemäß der Verordnung sollte die Notwendigkeit einer synchronen Einführung von Funktionen von der Kommission auf der Grundlage des geografischen Geltungsbereichs, der angestrebten Einführungstermine und der für die Einführung der ATM-Funktionen erforderlichen am Betrieb Beteiligten bewertet werden²³. Der Hof stellte fest, dass diese Kriterien nicht ausreichen, da daraus nicht eindeutig hervorgeht, dass eine synchrone Teilnahme mehrerer Beteiligter (Luft-Boden oder Boden-Boden oder beides) erforderlich ist, um betriebliche Vorteile herbeizuführen. Die konkrete Notwendigkeit eines koordinierten Vorgehens kommt in den Kriterien nicht zum Ausdruck. Daher käme gemäß dem derzeitigen Wortlaut der Verordnung jede wesentliche und umsetzungsreife Funktion für die Einbeziehung in ein gemeinsames Vorhaben infrage.

Bis auf zwei erfordern alle im PCP enthaltenen Funktionen eine synchrone Teilnahme mehrerer Beteiligter. Bestimmte Komponenten der Funktion AF 1 (beispielsweise leistungsbasierte Navigation in den Nahverkehrsbereichen mit hoher Verkehrsdichte) und der Funktion AF 2 (beispielsweise Flughafen-Sicherheitsnetze) sind allerdings lokaler Natur, müssen an die Gegebenheiten bestimmter Flughäfen angepasst werden und können Leistungssteigerungen auch dann mit sich bringen, wenn sie unabhängig von anderen auf lokaler Basis eingeführt werden.

In diesen beiden Fällen stuft der Hof den Mehrwert einer Koordinierung auf EU-Ebene als begrenzt ein. Die obligatorische Einführung von Funktionen, die keine synchrone Teilnahme mehrerer Beteiligter erfordern, lässt den Last Mover Advantage außer Acht und schadet dadurch dem Zweck des Konzepts gemeinsamer Vorhaben.

EU-Fördermittel waren größtenteils nicht nötig

In diesem Abschnitt geht der Hof der Frage nach, ob die EU-Fördermittel im Rahmen des PCP auf die Begünstigten ausgerichtet waren, die sie am meisten benötigten, um Vorhaben für die ATM-Modernisierung durchzuführen. Er untersuchte das Risiko, dass EU-Fördermittel an Begünstigte gezahlt werden, die sie nicht benötigen ("Mitnahmeeffekte" – siehe Kasten 4). Außerdem überprüfte er den von der Kommission für die Förderung eines Vorhabens vorgebrachten Ausgangsfall, ob dieser Fall in der Praxis so existierte und welche Auswirkungen er auf die Investitionsentscheidungen der Beteiligten hatte.

Die ursprünglichen Grundprinzipien für die Förderung wurden nicht befolgt

EU-Unterstützung für die Errichtung sollte nur für Folgendes gewährt werden: um Investitionen in transeuropäische Netze zu beschleunigen; Vorhaben von gemeinsamem Interesse zu ermöglichen; Vorhaben mit einem europäischen Mehrwert und einem beträchtlichen gesellschaftlichen Nutzen zu ermöglichen, für die keine angemessene Finanzierung vom Markt bereitgestellt wird²⁴. Sie sollte außerdem darauf begrenzt sein, in Situationen Abhilfe zu schaffen, in denen die Investition für die einzelnen Beteiligten mehr Kosten als Vorteile mit sich bringt²⁵.

In ihrer Mitteilung von 2011 über Entscheidungsstrukturen und Anreizregelungen für die Errichtung von SESAR²⁶ vertrat die Kommission die Auffassung, dass es zwar deutliche Anreize für ANSP gebe, frühzeitig in neue Technologie zu investieren²⁷, bestimmte andere Kategorien von Beteiligten (militärischer, staatlicher, allgemeiner und Geschäftsflugverkehr) jedoch möglicherweise keinen finanziellen Vorteil von Investitionen sehen. Die Kommission kam dann zu dem Schluss, dass, "um Risiken aufzufangen und private Mittel zu mobilisieren, […] die SESAR-Umsetzung im Zeitraum 2014-2024 EU-Fördermittel in Höhe von schätzungsweise 3 Mrd. EUR [erfordert]".

Diese Analyse der Kommission deckte sich mit dem zu diesem Zeitpunkt geltenden europäischen ATM-Masterplan, dem zufolge der größte Teil des Investitionsbedarfs bei den Luftraumnutzern (73 %) lag. Eine Verzögerung bei den von den Luftraumnutzern zu tätigenden Investitionen würde die ATM-Modernisierung erheblich gefährden.

Allerdings wurde das Grundprinzip, die Luftraumnutzer für Investitionen zu gewinnen, in der Praxis nicht befolgt:

1. Dem von der Kommission angenommenen PCP zufolge lag der Großteil des Investitionsbedarfs bei den Beteiligten am Boden (knapp 80 %, siehe auch Ziffer 41), also bei einer anderen Gruppe von Beteiligten als der, für die im europäischen ATM-Masterplan und in der Mitteilung von 2011 Finanzierungsbedarf ermittelt worden war. Zu diesem Ergebnis gelangte das gemeinsame Unternehmen SESAR in seiner Analyse der möglichen technologischen Verbesserungen, die im Masterplan vorgesehen waren: Diejenigen, die tatsächlich umsetzungsreif waren und eine synchrone Einführung erforderten, wurden in erster Linie bei den Beteiligten am Boden festgestellt.
2. Trotz der deutlichen Reduzierung der Investitionen, bei denen eine EU-Unterstützung als erforderlich angesehen wurde (die Luftraumnutzer sollten nicht länger den Hauptteil, sondern nur noch 20 % der Investitionen übernehmen), wurde der ursprünglich vorgesehene Finanzierungsrahmen nicht nach unten korrigiert und die CEF-Verordnung sah den gleichen Betrag von 3 Milliarden Euro für den Zeitraum 2014-2020 vor. Die vollständige Ausschöpfung dieses Finanzierungsrahmens würde daher bedeuten, ihn auf die Beteiligten auszurichten, bei denen der Bedarf deutlich geringer war²⁸. Bei der EU-Finanzierung bestand somit von Anfang an ein erhebliches Risiko von Mitnahmeeffekten.

Die Analyse der im Zeitraum 2014-2017 gewährten Finanzhilfen zeigt, dass die Hauptempfänger der EU-Finanzhilfen Beteiligte am Boden waren. Dies steht in deutlichem Gegensatz zur Bedarfsanalyse von 2011 (siehe Abbildung 2).

Quelle: Berechnung des Hofes auf Basis der im Zeitraum 2014-2017 gewährten Finanzhilfen.

Die Kosten-Nutzen-Analyse für das PCP war fehlerhaft

Gemäß den EU-Verordnungen²⁹ müssen gemeinsame Vorhaben mit einer Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) einhergehen. Diese Analyse sollte u. a. potenzielle positive oder negative Auswirkungen für bestimmte Kategorien von am Betrieb Beteiligten aufzeigen und dazu dienen, die CEF-Unterstützung für die einzelnen Vorhaben anzupassen.

Die KNA zum gemeinsamen Pilotvorhaben wurde vom gemeinsamen Unternehmen SESAR erstellt und in den Gesamtvorschlag integriert. Der Hof überprüfte die Annahmen und die Gesamtergebnisse. Die KNA erstreckt sich auf den Zeitraum 2014-2030 und zeigt ein insgesamt positives Nettoergebnis von 2,4 Milliarden Euro, das ungleichmäßig auf die einzelnen Kategorien von Beteiligten verteilt ist: Es wird davon ausgegangen, dass Luftraumnutzer die Hauptnutznießer der PCP-Umsetzung sein werden, obwohl sie relativ geringe Investitionen tätigen müssen (0,6 Milliarden Euro). Dagegen müssen Beteiligte am Boden den Großteil der Investitionen tragen (3 Milliarden Euro oder 80 % der in der KNA geschätzten insgesamt 3,8 Milliarden Euro) und machen mit ihrer Investition voraussichtlich Verluste. Gemäß der KNA sind auch von den 6 Funktionen unterschiedliche Beiträge zu erwarten (siehe Abbildung 3).

Quelle: Analyse des Hofes auf der Grundlage des Vorschlags des gemeinsamen Unternehmens SESAR zum Inhalt eines gemeinsamen Pilotvorhabens (2013).

Der Hof analysierte die KNA und stellte fest, dass sie einen entscheidenden Schwachpunkt aufweist, weil sie von der Nicht-Übertragbarkeit der Kosten und des Nutzens zwischen den Beteiligten ausgeht. Diese Annahme ist nicht korrekt, da ANSP die Kosten ihrer Investition gemäß der einschlägigen Verordnung durch Erhebung von Gebühren bei den Luftraumnutzern wettmachen können. Die Verordnung gestattet den ANSP, von den Nutzern Gebühren für diese Investitionen zu erheben, insbesondere dann, wenn die Investitionen mit dem ATM-Masterplan in Einklang stehen und im Rahmen von gemeinsamen Vorhaben wie dem PCP getätigt werden³⁰.

Da die von den ANSP über die Gebührenregelung erwirtschafteten Einnahmen nicht einbezogen sind, erscheint für diese Organisationen ein negatives Ergebnis (in Höhe von 440 Millionen Euro, wie in vorstehender Abbildung 3 dargestellt). Dies entspricht jedoch nicht der Realität³¹. Umgekehrt ist der Nutzen der Luftraumnutzer zu hoch angesetzt, da in den Schätzungen nicht berücksichtigt ist, dass sie für eben diese Investitionen zahlen müssen. Eine ähnliche Schlussfolgerung lässt sich für die übrigen Beteiligten am Boden ziehen, auch wenn sich die Übertragungsmechanismen unterscheiden. Dadurch kann die KNA weder als Entscheidungshilfe für die Investitionen der Beteiligten noch zur Beurteilung des Bedarfs und Mehrwerts der zu ihrer Unterstützung bereitgestellten EU-Fördermittel herangezogen werden.

Die Mehrzahl der geprüften Vorhaben bedurfte keiner EU-Fördermittel

Der Hof untersuchte, ob es mit den EU-Fördermitteln gelang, das Verhalten der Beteiligten auf die Zwecke der EU-Politik zur ATM-Modernisierung auszurichten. Insbesondere sollten die Mittel Investitionsentscheidungen auslösen, die mit dem ATM-Masterplan und insbesondere dem gemeinsamen Pilotvorhaben in Einklang stehen.

Die Analyse des Hofes zeigt, dass die meisten der geprüften Investitionsentscheidungen der Beteiligten nicht durch die EU-Förderung bedingt oder ausgelöst wurden, was das Vorliegen von Mitnahmeeffekten bestätigt. Neun von 14 in der Stichprobe erfassten Vorhaben, die mit dem PCP in Zusammenhang standen, waren bereits vor Inkrafttreten der Verordnung beschlossen oder sogar auf den Weg gebracht worden. Darüber hinaus war die Entscheidung über 13 der insgesamt 17 Vorhaben der Prüfungsstichprobe vor Erlass des Kofinanzierungsbeschlusses gefallen. Der Hof weist ferner darauf hin, dass der Text der CEF-Aufforderung aus dem Jahr 2014 ausdrücklich Anträgen in Verbindung mit bereits begonnenen Investitionen Priorität einräumt.

Bei allen Vorhaben der Stichprobe, die von ANSP durchgeführt wurden (insgesamt gewährte EU-Fördermittel: 159 Millionen Euro), waren dieselben Investitionen bereits in den jeweiligen Leistungsplänen enthalten und wurden anschließend den Luftraumnutzern in Form von Gebühren in Rechnung gestellt³². Dadurch kommt es zu potenziellen Doppelfinanzierungen, denn obwohl die ANSP die Kosten ihrer Investitionen über die vereinbarten Flugsicherungsgebühren bei den Luftraumnutzern in vollem Umfang wieder erheben, erhalten sie auch EU-Finanzhilfen, die ihre Einnahmen erhöhen und eine zusätzliche Kompensation für dieselbe Investition bilden.

Um solche Elemente einer Doppelfinanzierung zu reduzieren, schreibt die Gebührenregelung vor, dass ANSP die Finanzhilfen von den Flugsicherungsgebühren, die sie von den Luftraumnutzern erheben, abziehen müssen. Allerdings nehmen noch nicht alle ANSP diese Abzüge konsequent vor: Von den fünf ANSP in der Prüfungsstichprobe zieht nur eine schrittweise die Finanzhilfe ab.

Selbst bei einer wirksamen Anwendung würden die Abzüge letztlich dazu führen, dass die Finanzhilfe auf die Nutzer übertragen wird, und dieses Ergebnis dient keinem der vereinbarten politischen Ziele. Darüber hinaus sind die Luftraumnutzer laut der KNA des PCP bereits die einzigen Nutznießer der Durchführung des PCP, denn sie profitieren von einem leistungsstärkeren ATM-System. Es ist nicht gerechtfertigt, diesen Vorteil noch durch finanzielle Entschädigung in Form der Verringerung der Flugsicherungsgebühren, für die der EU-Haushalt aufkommt, zu vergrößern. Dies gilt umso mehr als die Entschädigung unabhängig davon geleistet wird, inwieweit Luftraumnutzer die Anforderungen des PCP einhalten.

Schwachstellen bei der Umsetzung verringern die Wirksamkeit der EU-Förderung zusätzlich

In diesem Abschnitt beurteilt der Hof, ob die EU-Förderung so verwaltet wurde, dass eine adäquate Verwendung der Unionsmittel gewährleistet war. Er überprüfte die von der INEA im Zeitraum 2014-2017 veröffentlichten Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen und das von der Kommission geleitete Auswahlverfahren. Außerdem untersuchte er, ob die Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen klare Prioritäten vorgaben, ob die Anträge so zusammengefasst wurden, dass sich Investitionen am besten koordinieren ließen, und ob das Verfahren frei von möglichen Interessenkonflikten war.

Die EU-Förderung wurde nicht angemessen priorisiert

Der Hof stellte fest, dass keine angemessene Priorisierung vorgenommen wurde:

1. Abgesehen von einem Verweis auf das PCP wurden in den CEF-Aufforderungen der Jahre 2014 und 2015 keine konkreten Förderprioritäten festgelegt. Darüber hinaus wurden die Aufforderungen ohne genehmigtes Errichtungsprogramm lanciert, das detailliert beschreibt, was für die PCP-Umsetzung erforderlich ist. Trotzdem wurden im Rahmen dieser beiden Aufforderungen Fördermittel von über 1 Milliarde Euro vergeben (bzw. 64 % der gesamten EU-Mittel, die für SESAR zwischen 2014 und 2017 bereitgestellt wurden – siehe Abbildung 4).



Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Exekutivagentur für Innovation und Netze (INEA).

2. In Ermangelung einer konkreten Priorisierung wurden die EU-Fördermittel de facto großen Vorhaben zur ATM-Systemerneuerung zugeführt, die sich bereits in der Investitionspipeline befanden und umsetzungsreif waren. Von den Fördermitteln, die im Rahmen der im Zeitraum 2014-2015 durchgeführten Aufforderungen vergeben wurden, gingen 53 % an fünf große ANSP.
3. Ab dem Jahr 2016 wurden in den Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen konkrete Prioritäten vorgegeben. Allerdings stellte der Hof fest, dass sich einige Prioritäten auf Punkte bezogen, die außerhalb des Umfangs des PCP lagen³³. Insgesamt wurden für solche Vorhaben zwischen 2014 und dem Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts Finanzhilfen in Höhe von 141 Millionen Euro gewährt.

Zudem sahen alle Aufforderungen rund 20 % der verfügbaren Mittel für die sogenannten "sonstigen Vorhaben" vor, die zur Umsetzung des einheitlichen europäischen Luftraums beitragen, aber außerhalb des Umfangs des PCP lagen. Im Rahmen der in den Jahren 2014 bis 2017 lancierten Aufforderungen wurden rund 290 Millionen Euro an Vorhaben dieser Kategorie vergeben. Da für ein gemeinsames Vorhaben kein koordiniertes Vorgehen vorgeschrieben ist, ist die EU-Unterstützung für diese Kategorie von Vorhaben nur bedingt wirksam, was die Bekämpfung der Fragmentierung betrifft.

Das Fehlen konkreter Prioritäten verringerte die Wirksamkeit der EU-Förderung. Die Tatsache, dass dies auf die ersten beiden Jahre zutraf, ist besonders schwerwiegend, da in diesem Zeitraum die höchsten Förderbeträge gewährt wurden. Sie wurden somit nicht gezielt auf die Investitionen ausgerichtet, die für die PCP-Umsetzung am wichtigsten waren.

Die Bündelung der Förderanträge trug weder zu deren angemessener Evaluierung noch zur wirksamen zeitlichen Abstimmung der Vorhaben bei

Die EU-Förderung soll die effiziente zeitliche Abstimmung und Gesamtkoordinierung der Umsetzungsvorhaben und der damit verbundenen Investitionen in Übereinstimmung mit dem Errichtungsprogramm (siehe Kasten 5) unterstützen, das vom Errichtungsmanagement erstellt und von der Kommission genehmigt wurde. Bei der Evaluierung der mit dem PCP verbundenen Vorhaben sollte beurteilt werden, ob eine zeitliche Abstimmung notwendig ist, welche potenziellen Verbesserungen der Netzleistung sie bewirken und inwieweit sie Lücken in Bezug auf das Errichtungsprogramm tatsächlich schließen.

In jeder von der INEA veröffentlichten Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen ist ausdrücklich vorgeschrieben, dass das Errichtungsmanagement als Koordinator der Vorhaben fungieren muss. Die Antragsteller müssen bei gemeinsamen Vorhaben ihre Anträge mit dem Errichtungsmanagement koordinieren, das diese auf ihre Relevanz für das gemeinsame Vorhaben prüfen muss. In der Praxis erhält das Errichtungsmanagement Anträge für einzelne Vorhaben, fasst sie in Gruppen zusammen und reicht sie gebündelt bei der INEA zur Förderung ein.

Insbesondere stellte der Hof fest, dass die Bündelung auch für die technische Koordinierung hätte verwendet werden können, im Kontext der Finanzierung des gemeinsamen Vorhabens aber darauf verzichtet wurde:

1. Obwohl die Anträge nach PCP-Funktionen gebündelt werden, wurden die einzelnen Vorhaben nicht koordiniert und die verschiedenen Beteiligten arbeiteten bei ihrer Umsetzung nicht zusammen. Stattdessen beruhte die Zusammenfassung einzelner Vorhaben in Bündel auf administrativen Überlegungen, nämlich dem zeitlichen Ablauf (geplante Anfangs- und Endtermine) sowie den Finanzierungssätzen für Kohäsions- und Nicht-Kohäsionsländer.
2. Trotz der Bündelung wurden mehr als 70 % der bisher kofinanzierten Vorhaben von einzelnen Beteiligten umgesetzt. Dies bestätigt, dass die EU-Finanzmittel größtenteils nicht dafür verwendet werden, ein koordiniertes Vorgehen zu fördern, wenn dies erforderlich ist.
3. Einige betriebliche Konzepte im PCP, die im Prinzip von einer synchronen Einführung profitieren würden, wurden tatsächlich von den relevanten Beteiligten separat umgesetzt. Ein Beispiel hierfür ist die Umsetzung der Funktion AF 3 (Luftraum mit freier Streckenführung), bei der im Grunde ein koordiniertes Vorgehen von ANSP und Luftraumnutzern erforderlich ist. Die Prüfung ergab jedoch, dass die betreffenden Beteiligten diese Funktion in einzelnen Bündeln mit unterschiedlichen Zeitplänen umsetzen. Dies führte zu Ineffizienzen und langen Umsetzungszeiträumen.

Darüber hinaus stellte der Hof fest, dass gebündelte Anträge eine große Zahl individueller Umsetzungsvorhaben beinhalten (bis zu 104 in einem Fall) und weit gefasst sind: Sie decken das gesamte Spektrum der im PCP beschriebenen Funktionen und Unterfunktionen ab. Die Prüfung zeigte außerdem, dass die Anträge zwar auf den INEA-Vorlagen beruhen, entscheidende Informationen jedoch in komprimierter Form dargestellt werden. Die INEA konnte deshalb Relevanz und Auswirkungen der Anträge nicht gründlich untersuchen:

1. Alle ANSP der Stichprobe reichten Vorhaben ein, die den Angaben zufolge eine konkrete PCP-Funktion betrafen, tatsächlich aber die Erneuerung ihres gesamten ATM-Systems abdeckten. Mit den der INEA vorgelegten Informationen lassen sich die Kosten der PCP-Funktion, auf die konkret abgezielt wurde, jedoch nicht angemessen ermitteln. Alles in allem wurden im Rahmen der Aufforderungen des Zeitraums 2014-2017 nahezu 500 Millionen Euro an EU-Mitteln für ATM-Systemmodernisierungen vergeben; dies entspricht rund 30 % der bisher insgesamt gewährten Finanzhilfen.
2. Kosten-Wirksamkeits-Analysen (KWA), die in den Aufforderungen der INEA vorgeschrieben sind, werden gebündelt und nicht für jeden einzelnen Vorhabensvorschlag vorgelegt. Die INEA kann dadurch nicht beurteilen, ob ein Vorhaben mit der KNA des PCP in Einklang steht. Zudem ergab die Prüfung des Hofes generell niedrige KWA-Werte, was ein Indiz dafür ist, dass das Kosten-Nutzen-Verhältnis der Vorhaben, für die eine EU-Kofinanzierung beantragt wurde, deutlich schlechter ist als in der KNA des PCP angegeben.
3. In mehreren (acht von 17) Fällen stellte der Hof fest, dass der Inhalt der Vorhaben entweder teilweise oder ganz außerhalb des Umfangs des PCP lag. In zwei Fällen sollten die finanzierten Vorhaben die Einführung des Austauschs von Fluginformationen unterstützen, eine Funktion, die noch nicht umsetzungsreif war.

Nach Ansicht des Hofes zeigen diese Schwachstellen, dass die Bündelung das zentrale SESAR-Ziel einer synchronen Einführung untergraben hat. Vorhaben wurden aus administrativen Gründen in Gruppen zusammengefasst und nicht um mehrere Beteiligte zusammenzubringen mit dem Ziel, eine betriebliche Synchronisierung zu erreichen. Darüber hinaus wird die angemessene Bewertung der Vorschläge durch die Größe, Heterogenität und mangelnde Transparenz der Antragsbündel behindert.

Das Risiko eines Interessenkonflikts wird nicht ausreichend gemindert

Gemäß der EU-Haushaltsordnung müssen Finanzakteure und sonstige Personen, die am Haushaltsvollzug und der Mittelverwaltung, an der Rechnungsprüfung und Kontrolle mitwirken, jede Handlung unterlassen, durch die eigene Interessen mit denen der Union in Konflikt geraten könnten³⁵. Zudem ist laut der Verordnung zur Festlegung gemeinsamer Vorhaben das Errichtungsmanagement für ein wirksames Management von Risiken und Interessenkonflikten verantwortlich³⁶.

Wie in Ziffer 54 beschrieben, besagen die von der INEA festgelegten Regeln, dass Antragsteller, die Finanzhilfen für Vorhaben zur Umsetzung des PCP beantragen, ihre Vorschläge mit dem Errichtungsmanagement abstimmen, das die einzelnen Vorhabenanträge dann prüft. In der Praxis hat das Errichtungsmanagement auch die Ausarbeitung der Anträge unterstützt, diese gebündelt und bei der INEA zur Förderung eingereicht.

Die SESAR-Errichtungsallianz, die als Errichtungsmanagement fungiert, ist ein Konsortium, dem einige, aber nicht alle ATM-Beteiligte, angehören. Die Mitglieder sind selbst Begünstigte der Fördermittel, und sie stellen Personal an das DM zur Ausführung seiner Aufgaben ab – insbesondere für die Prüfung der eigenen Vorhaben der Mitglieder im Hinblick auf ihre PCP-Relevanz. Der Hof ist der Ansicht, dass dieser Rahmen im Hinblick auf die Zuweisung der EU-Fördermittel einen möglichen Interessenkonflikt schafft. Dieser potenzielle Interessenkonflikt wurde nicht ausreichend gemindert.

1. In keinem offiziellen Dokument wird dem Errichtungsmanagement die Zuständigkeit für die Einreichung gebündelter Anträge übertragen oder das dabei zu befolgende Verfahren beschrieben. Ein besonderes Risiko besteht bei der Prüfung einzelner Anträge. Hier gibt es keine Sicherheit, dass der Antragsteller und die Mitarbeiter des Errichtungsmanagements, die die Prüfung durchführen, voneinander unabhängig sind.
2. Bei der Erstellung der gebündelten Anträge dokumentiert das Errichtungsmanagement die Interaktionen mit den Antragstellern nicht in ausreichender Weise. Insbesondere führt das Errichtungsmanagement keine vollständigen Aufzeichnungen über die Kontakte mit den betroffenen Beteiligten, über die Folgemaßnahmen und über ihre Begründung. Dies schränkt die Möglichkeit der Rückverfolgung des Prozesses von den ersten Vorschlägen für Vorhaben bis hin zur endgültigen Zusammenstellung der gebündelten Anträge ein (siehe Kasten 6).
3. Um die Zuweisung von Mitteln bei Aufforderungen, zu denen zu viele Anträge eingehen, zu optimieren, riet das Errichtungsmanagement den Antragstellern großer Investitionsvorhaben, diese Vorhaben in mehrere Phasen aufzusplittern und auf mehrere Aufforderungen zu verteilen. Abhängig vom Umfang der Vorhaben und von ihren Phasen bewirkt eine derartige Aufteilung in der Praxis eine Änderung der endgültigen Mittelzuweisung für die einzelnen Phasen und Vorhaben.
4. Bei der Aufforderung des Jahres 2015 zogen sich einige Antragsteller nach der Vergabe der Fördermittel und vor der Unterzeichnung der Finanzhilfevereinbarungen zurück. Daraufhin verteilte die INEA die durch diesen Rückzug verfügbar gewordenen Mittel neu. Allerdings folgte die Neuverteilung einem konkreten Vorschlag des Errichtungsmanagements. Zwar stimmte die Kommission letztlich zu, es fehlte jedoch an transparenten Kriterien, und nur eine begrenzte Anzahl von Vorhaben profitierte davon.

Verbesserungen beim europäischen ATM nach wie vor nicht nachgewiesen

In diesem Abschnitt beurteilt der Hof, ob das Tätigwerden der EU tatsächlich zu einer Verbesserung der Leistung des europäischen ATM beiträgt. Der Hof analysierte die bisher bei der Durchführung des PCP erzielten Fortschritte, sowohl im Hinblick auf den tatsächlichen Output in einer realen Betriebsumgebung als auch im Hinblick auf die Leistungssteigerungen, die sich für das ATM-System ergeben. Dazu untersuchte der Hof, ob die Umsetzung des PCP in dem in der Verordnung vorgesehenen Zeitplan liegt und ob das Überwachungssystem tatsächliche Leistungszuwächse erkennen lässt.

Die Errichtung läuft noch, aber das Risiko von Verzögerungen steigt

Das PCP gibt Fristen zwischen 2018 und 2026 für die vollständige Einführung der sechs Funktionen vor (siehe Tabelle 2 weiter oben). Neben einem Fertigstellungstermin ist in jeder Finanzhilfevereinbarung der erwartete Output der einzelnen Umsetzungsvorhaben festgelegt.

30 % der PCP-Komponenten sind noch nicht geplant oder werden derzeit geplant (siehe Kasten 7). Diese betreffen in erster Linie die ATM-Funktionen 4, 5 und 6, bei denen die für die Umsetzung erforderliche Technologie zum Teil noch nicht einführungsreif ist. Im Risikomanagementplan des Errichtungsprogramms wird auf diese Risiken wiederholt hingewiesen. Diese Situation ist teilweise auf die mangelnde Reife der erforderlichen Technologien und Konzepte zurückzuführen (siehe dazu Ziffer 28). Dies kann sich negativ auf die Einhaltung der PCP-Termine auswirken.

Kasten 7

Umsetzung des gemeinsamen Pilotvorhabens

Das Errichtungsmanagement überwacht die Umsetzung des PCP. Dazu erhebt und veröffentlicht es Informationen über Umsetzungslücken.

Bis Juli 2018 ergab sich für den Fortschritt bei der Durchführung des PCP, gemessen in sogenannten Umsetzungslücken³⁷, folgendes Bild:

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten des SESAR-Errichtungsmanagements, "Monitoring View 2018".

Bei einigen der bereits auf den Weg gebrachten Vorhaben verzögert sich die Umsetzung. Die Stichprobe des Hofes ergab, dass es bei drei der sechs abgeschlossenen Vorhaben zu Verzögerungen von bis zu 12 Monaten über das ursprüngliche Abschlussdatum hinaus kam³⁸. Der bei der INEA eingereichte Antrag des Errichtungsmanagements auf eine 12-monatige Verlängerung des Fertigstellungstermins von 18 Vorhaben bestätigt das größere Ausmaß dieser Situation³⁹.

Im Rahmen des PCP wurden aufgrund der Aufforderungen der Jahre 2014, 2015 und 2016 insgesamt 299 Umsetzungsvorhaben auf den Weg gebracht. Im Überwachungsbericht von Juni 2018⁴⁰ gab das Errichtungsmanagement bekannt, dass 72 dieser 299 Vorhaben abgeschlossen seien. Der Hof weist jedoch darauf hin, dass es sich bei 24 der 72 Vorhaben nicht um bereits eingeführte betriebliche Lösungen, sondern um Studien, Komponenten oder sicherheitsbezogene Vorhaben handelt.

Die wirksame Überwachung der Errichtung ist schwierig

Die Kommission sollte mit Unterstützung des Errichtungsmanagements die Errichtung von SESAR im Hinblick auf die Auswirkungen auf die ATM-Leistung überwachen. Es sollte Nachweise dafür geben, dass die abgeschlossenen Umsetzungsvorhaben zu einer Verbesserung der ATM-Leistung beigetragen haben, und zwar verglichen mit den Erwartungen, die im ATM-Masterplan, der KNA des PCP, im Errichtungsprogramm und im Antrag für das Vorhaben dargelegt wurden.

Die INEA ist für die Überwachung des Fortschritts aller mit Mitteln der CEF kofinanzierten Vorhaben zuständig. Da sie jedoch nicht den klaren Auftrag hat, die Leistung zu überwachen, konzentriert sich die INEA auf den Output und nicht auf die Ergebnisse.

Das Errichtungsmanagement ist für die Überwachung des PCP verantwortlich (siehe Ziffer 12). Der Hof stellte dabei verschiedene Schwierigkeiten fest:

1. Die am Betrieb Beteiligten, die das PCP durchführen, informieren das Errichtungsmanagement regelmäßig über den Stand der Umsetzung. Diese Informationen werden jedoch nicht von unabhängiger Seite überprüft. Darüber hinaus sind nur Empfänger von EU-Finanzhilfen vertraglich verpflichtet, diese Informationen zur Verfügung zu stellen. Die vollständige Überwachung des PCP hängt somit von der freiwilligen Berichterstattung der übrigen Beteiligten ab⁴¹.
2. Die Messung des Fortschritts bei der Umsetzung des PCP liefert eine quantitative Sicht (siehe Kasten 7), die sich wiederum auf den Output konzentriert. Damit bezieht sie sich nicht auf die Erzielung von ATM-Leistungssteigerungen für die am Betrieb Beteiligten oder für das gesamte Netz. Bei den in der Stichprobe enthaltenen abgeschlossenen Vorhaben stellte der Hof fest, dass die tatsächlichen Leistungsergebnisse nicht immer gemessen wurden⁴².
3. An einer fundierten Methodik für die Messung der tatsächlichen Ergebnisse der Vorhaben arbeitet das Errichtungsmanagement noch, und auch der Vergleich dieser Ergebnisse mit den ursprünglichen Erwartungen (KNA des PCP) und die Bewertung ihres Beitrags zur Erreichung der Zielvorgaben der Leistungspläne⁴³ ist noch im Gange. In Ermangelung dieser Instrumente gibt es keine Sicherheit, dass die erwarteten Vorteile auch wirklich eintreten, insbesondere für Luftraumnutzer.

Infolgedessen liegen noch keine ausreichenden Nachweise für den Beitrag des PCP und der von der EU kofinanzierten Umsetzungsvorhaben zur ATM-Leistung in einer echten Betriebsumgebung vor.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Die fragmentierte Erbringung von Flugsicherungsdiensten und die notwendige Sicherstellung der Interoperabilität zwischen Flughäfen, ANSP, Luftraumnutzern und dem Netzmanager veranlassten die EU, die Einführung neuer ATM-Technologien und betrieblicher Verfahren zu unterstützen. Seit 2014 zieht die Union dafür zwei Hauptinstrumente heran: eine Verordnung, die bestimmte koordinierte Investitionen (gemeinsame Vorhaben) vorschreibt, und Finanzmittel aus dem EU-Haushalt zur Unterstützung dieser Investitionen. Im Rahmen dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob diese Instrumente gerechtfertigt waren, gut umgesetzt wurden und die Leistung des europäischen ATM verbessert haben.

Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass das regulatorische Tätigwerden der EU in Form von gemeinsamen Vorhaben Mehrwert schafft, obwohl bei der ersten Anwendung dieses Konzepts, dem gemeinsamen Pilotvorhaben, angemessene Durchsetzungsbestimmungen fehlen. Außerdem enthält das PCP Funktionen, die nicht die erforderlichen Auswahlkriterien erfüllten. Ferner stellte der Hof fest, dass die EU-Fördermittel zur Unterstützung der ATM-Modernisierung größtenteils nicht nötig waren und dass die Verwaltung der Mittel Mängel aufwies.

Das Konzept der gemeinsamen Vorhaben fördert koordinierte Investitionen. Allerdings umfasst die erste Anwendung – das gemeinsame Pilotvorhaben – fälschlicherweise einige Funktionen, die nicht ausgereift sind und/oder für die Erzielung der beabsichtigten Vorteile keine zeitlich abgestimmte Durchführung durch mehrere Beteiligte erfordern. Darüber hinaus untergräbt das Fehlen von Sanktionen im Falle einer Nichteinhaltung teilweise die Wirksamkeit (siehe Ziffern 18-33).

Die Kommission sollte den Fokus gemeinsamer Vorhaben verbessern, indem sie genauere Kriterien für die zeitliche Abstimmung nennt und die Kriterien für die Umsetzungsreife bei der Auswahl von Funktionen, die koordiniert eingeführt werden sollen, strikt anwendet. Das PCP sollte entsprechend angepasst werden.

Zeitrahmen: bis Ende 2021

Die Kommission sollte Vorschläge unterbreiten, um die Wirksamkeit gemeinsamer Vorhaben zu erhöhen, indem die Durchsetzungsmechanismen verstärkt werden. Dazu könnte beispielsweise gehören, dass das System der Differenzierung der Gebühren obligatorisch vorgeschrieben wird, und zwar für Beteiligte sowohl am Boden als auch in der Luft. In der aktuellen Verordnung zur Festlegung der Gebührenregelung ist hier eine freiwillige Basis vorgesehen. Eine derartige Staffelung sollte insbesondere geringere Flugsicherungsgebühren für diejenigen vorsehen, die bei der Durchführung gemeinsamer Vorhaben frühzeitig tätig werden.

Zeitrahmen: bis Ende 2020

Die Notwendigkeit von CEF-Finanzhilfen für die Errichtung wurde nicht hinreichend nachgewiesen. Dies hat dazu geführt, dass Vorhaben finanziert wurden, die auch ohne EU-Unterstützung durchgeführt worden wären. Der ursprüngliche Gedanke lautete, dass die EU-Unterstützung erforderlich sei, um finanziellen Verlusten im Zuge der Errichtung und Schwierigkeiten beim Zugang zu Kapital auf den Finanzmärkten entgegenzuwirken. Diese Faktoren hatten jedoch nur begrenzte Auswirkungen. Die EU-Mittel kamen in erster Linie Beteiligten am Boden zugute, die entsprechende Investitionen bereits beschlossen hatten und die Kosten dafür im Rahmen ihrer regulären Geschäftstätigkeit in Form von Gebühren an die Luftraumnutzer weitergeben. Dies hat dazu geführt, dass Investoren Finanzhilfen für Vermögenswerte erhalten und gleichzeitig die Kosten der Investitionen in Form von Gebühren von den Nutzern zurückerlangen (siehe Ziffern 34–48).

Die Kommission sollte die finanzielle Unterstützung der EU für die ATM-Modernisierung gezielter leisten:

1. Im aktuellen Zeitrahmen (2014-2020) sollte die Unterstützung in Form von Finanzhilfen auf folgende Aspekte begrenzt sein:
• Pflege und Überwachung des Errichtungsprogramms, einschließlich Maßnahmen zur technische Koordinierung;
• Entschädigung der Beteiligten im Falle negativer Geschäftsergebnisse im Zusammenhang mit der Durchführung von Vorhaben, mit denen umsetzungsreife und grundlegende Funktionen eingeführt werden und die eine synchrone Teilnahme mehrerer Beteiligter erfordern.

Zeitrahmen: anwendbar auf Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen ab dem Jahr 2019

2. Längerfristig sollte die Kommission, wenn die Errichtung auch über den derzeitigen Finanzrahmen hinaus aus dem EU-Haushalt finanziert wird, angemessen darlegen, welche Ziele bis wann mit der Finanzierung erreicht werden sollen.

Zeitrahmen: bis Ende 2021

Weitere Defizite bei der tatsächlichen Umsetzung des Finanzierungssystems reduzierten die Wirksamkeit noch zusätzlich (siehe Ziffern 49-60):

1. Im Rahmen der Aufforderungen der Jahre 2014 und 2015 wurden erhebliche Mittel vergeben, ohne dass klare Prioritäten festgelegt und angewandt worden wären.
2. Trotz der übergeordneten Zielsetzung, koordinierte Investitionen sicherzustellen, wurden von der EU finanzierte Vorhaben nach administrativen Kriterien zusammengefasst, die die Verwaltung von Finanzhilfen erleichtern sollten, und nicht unter technischen Gesichtspunkten.
3. Ungeachtet der Tatsache, dass die Kommission bei der Auswahl von Vorhaben die letzte Entscheidung trifft, müssen im Rahmen des aktuellen Finanzierungsmechanismus einige Begünstigte, die als Errichtungsmanagement fungieren, in die Prüfung ihrer eigenen Anträge einbezogen werden. So können sie die Zuweisung von Finanzmitteln unter den förderfähigen Vorhaben beeinflussen. Dieser potenzielle Interessenkonflikt wurde nicht ausreichend gemindert.

Die Kommission sollte

1. die Aufgaben und Zuständigkeiten des SESAR-Errichtungsmanagements bei der Vorbereitung und Einreichung von Förderanträgen klären, straffen und formalisieren, um auch den potenziellen Interessenkonflikt zu mindern;

Zeitrahmen: bis Ende 2019

2. sicherstellen, dass in künftigen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen verlangt wird, dass die eingereichten Anträge die technische Dimension der Koordinierung widerspiegeln und unterstützen, denn dies ist das oberste Ziel der gemeinsamen Vorhaben.

Zeitrahmen: bis Ende 2021

Die in der Verordnung für die Durchführung des PCP vorgegebenen Fristen erstrecken sich von 2018 bis 2026, und die meisten Vorhaben befinden sich noch in der Umsetzungsphase. Allerdings stellte der Hof fest, dass die verspätete Umsetzung einiger Vorhaben die Einhaltung der verordnungsrechtlichen Anforderungen gefährdet. Diese Situation ist zum Teil Folge der Einbeziehung noch nicht umsetzungsreifer Funktionen in das PCP. Darüber hinaus müssen die tatsächlichen ATM-Leistungssteigerungen unter Betriebsbedingungen noch nachgewiesen werden (siehe Ziffern 61-69).

Die Kommission sollte

1. sicherstellen, dass die ATM-Modernisierung angemessen überwacht wird. Die Leistungssteigerungen sollten gemessen und mit den ursprünglichen Erwartungen verglichen werden (KNA des PCP);
2. soweit im Leistungssystem anwendbar, sicherstellen, dass in den vorgeschlagenen Zielen alle erzielten Leistungszuwächse berücksichtig sind; auf diese Weise wird ihre Bereitstellung für Luftraumnutzer gewährleistet.

Zeitrahmen: so bald wie möglich und spätestens bei der nächsten Zielfestsetzung (vierter Berichtszeitraum des Leistungssystems)

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Frau Iliana Ivanova, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 5. Juni 2019 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner Lehne
Präsident

Anhänge

Anhang I

Foto 2 – Errichtungsprogramm

Quelle: SESAR-Errichtungsmanagement, https://www.sesardeploymentmanager.eu/publications/deployment-programme/.

Wer ist für die Erstellung und Genehmigung des Programms zuständig?

Das SESAR-Errichtungsmanagement ist für die Entwicklung, Pflege und Durchführung des Errichtungsprogramms verantwortlich, vorbehaltlich der Genehmigung der Kommission⁴⁵. Seit der Aufstellung im Dezember 2014 hat das Errichtungsmanagement das Errichtungsprogramm mindestens jährlich aktualisiert.

Wer wird bei der Erstellung zurate gezogen?

Die relevanten Beteiligten werden zu jeder Fassung des Errichtungsprogramms konsultiert. An der Konsultation sind folgende Personen oder Stellen beteiligt: die am Betrieb Beteiligten, die mit der Durchführung gemeinsamer Vorhaben beauftragt sind, unabhängig davon, ob sie Mitglieder des DM sind oder nicht; sowie zentrale institutionelle Beteiligte, mit denen das Errichtungsmanagement Kooperationsvereinbarungen abgeschlossen hat, insbesondere das gemeinsame Unternehmen SESAR, die Europäische Verteidigungsagentur, der Netzmanager, die Europäische Investitionsbank und die EUROCAE. Der Konsultationsprozess findet in mehreren Zyklen statt. Dabei werden die Anmerkungen der einzelnen Beteiligten festgehalten und bis zur endgültigen Annahme des Errichtungsprogramms vom Errichtungsmanagement beantwortet.

Welche Detailtiefe hat das Programm?

Das gemeinsame Pilotvorhaben (PCP) gibt einen allgemeinen Überblick (Funktionen und Unterfunktionen) darüber, was von wem bis wann zu leisten ist. Um sicherzustellen, dass die am Betrieb Beteiligten ihre Aufgabe verstehen, und um ihre für die Einführung der im PCP vorgesehenen Funktionen erforderlichen Investitionen zu unterstützen, wird im Errichtungsprogramm die Detailtiefe um ein Element, nämlich das Konzept der Familien, erweitert. Eine Familie ist ein homogener Satz technologischer und betrieblicher Elemente, die innerhalb eines festgelegten geografischen Geltungsbereichs und Zeitrahmens eingeführt werden müssen. Das Errichtungsprogramm enthält für jede Familie Informationen über den Geltungsbereich, die Beteiligten, den Zeitrahmen für die Umsetzung, die Wechselwirkungen mit anderen Familien und die erwarteten Leistungsverbesserungen.

In der Ausgabe 2018 des Errichtungsprogramms werden 48 Familien festgelegt, die in drei Gruppen gegliedert sind:

• 36 Kernfamilien. Sie entsprechen betrieblichen und technologischen Verbesserungen, die gemäß der PCP-Verordnung notwendig sind und in den Geltungsbereich dieser Verordnung fallen.
• 7 begünstigende Familien. Dazu gehören Umsetzungstätigkeiten, von denen eine Verbesserung der Gesamtleistung des Flugverkehrsmanagements erwartet wird. Sie sind jedoch nicht Teil des Umfangs des PCP.
• 5 ergänzende Familien. Sie sind Voraussetzungen für PCP-Funktionen, sind jedoch nicht Teil des Umfangs des PCP.

Wie werden auf seiner Grundlage Prioritäten festgelegt?

Das Errichtungsprogramm beinhaltet einen Errichtungsansatz, der aufzeigt, welche Familien kurzfristig erforderlich sind, um eine termingerechte Errichtung des gesamten Programms zu erreichen. Das Errichtungsmanagement ermutigt die betroffenen am Betrieb Beteiligten, diesen Ansatz zu befolgen und ihre Errichtungstätigkeiten auf die Familien zu konzentrieren, die als am dringlichsten eingestuft werden. Zudem räumen die CEF-Aufforderungen der INEA ab dem Jahr 2016 denjenigen Vorschlägen für Vorhaben Priorität ein, die die Umsetzung bestimmter Familien des Errichtungsprogramms unterstützen.

Wer überwacht die Ausführung?

Das Errichtungsmanagement ist für die Überwachung der Umsetzung des Errichtungsprogramms verantwortlich. Das DM erhebt jährlich Informationen von den am Betrieb Beteiligten, um zu ermitteln, bei welchen Familien die Errichtung bereits erfolgt ist, bei welchen sie aktuell andauert, welche Familien geplant sind und welche noch geplant werden müssen. Zudem werden die erwarteten Fertigstellungstermine der Familien angegeben. Anhand dieser Informationen kann das Errichtungsmanagement die Umsetzungslücken quantifizieren, die als Grundlage zur Messung des Fortschritts der PCP-Umsetzung dienen.

Endnoten

¹ Quelle: Eurostat, Beförderung von Passagieren, Fracht und Post im Luftverkehr nach Meldeländern.

² Quelle: Eurocontrol, "2018’s air traffic in a nutshell". Die Statistiken beziehen sich auf die gemäß den Instrumentenflugregeln (IFR) im Verantwortungsbereich des Netzmanagers durchgeführten Flüge.

³ Eine detaillierte Analyse findet sich im Sonderbericht Nr. 18/2017 des Hofes über den einheitlichen europäischen Luftraum.

⁴ Vor dem Jahr 2013 wurde im Jahr 2010 ein Spitzenwert bei Verspätungen verzeichnet, in erster Linie bedingt durch Schwierigkeiten aufgrund eines Vulkanausbruchs auf Island.

⁵ Quelle: Netzmanager, "2018’s air traffic in a nutshell", https://www.eurocontrol.int/news/2018-air-traffic.

⁶ Quelle: Eurocontrol, "ATM Cost-Effectiveness 2016 Benchmarking Report". Der oben genannte Betrag bezieht sich auf die Einnahmen aus Gate-to-Gate-Flugsicherungsdiensten, einschließlich Strecken- und An-/Abflug-Diensten.

⁷ Mitteilung der Kommission an den Rat über das Vorhaben zur Schaffung des europäischen Systems der neuen Generation für das Flugverkehrsmanagement (SESAR) und die Errichtung des gemeinsamen Unternehmens SESAR, KOM(2005) 602 endg.

⁸ Mitteilung der Kommission "Entscheidungsstrukturen und Anreizregelungen für die Errichtung von SESAR, dem Technologie-Pfeiler des einheitlichen europäischen Luftraums", KOM(2011) 923 endgültig.

⁹ Die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 409/2013 der Kommission enthält die vollständigen Einzelheiten zur Festlegung gemeinsamer Vorhaben, zum Aufbau von Entscheidungsstrukturen und zur Schaffung von Anreizen für die Unterstützung der Durchführung des europäischen Masterplans für das Flugverkehrsmanagement.

¹⁰ Weitere Einzelheiten zum Errichtungsprogramm finden sich in Anhang I.

¹¹ Durchführungsverordnung (EU) Nr. 716/2014 der Kommission über die Einrichtung des gemeinsamen Pilotvorhabens für die Unterstützung der Durchführung des europäischen Masterplans für das Flugverkehrsmanagement.

¹² Verordnung (EU) Nr. 1315/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates über Leitlinien der Union für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes.

¹³ Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung der Fazilität "Connecting Europe".

¹⁴ Normalerweise werden Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen jährlich veröffentlicht. In einigen Jahren wurden gezielte Aufforderungen für die Kohäsionsmittel und für eine Kombination aus CEF-Mitteln und anderen Finanzierungsmechanismen, veröffentlicht.

¹⁵ Insgesamt wurden die 17 ausgewählten Vorhaben mit CEF-Mitteln in Höhe von rund 229 Millionen Euro unterstützt.

¹⁶ Durchführungsverordnung (EU) Nr. 409/2013 der Kommission.

¹⁷ Artikel 16 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 391/2013 der Kommission über die gemeinsame Gebührenregelung. Die Verordnung legt die Regeln fest, nach denen die ANSP und andere Beteiligte am Boden Luftraumnutzern die Kosten für die Erbringung von Flugsicherungsdiensten in Rechnung stellen können.

¹⁸ Im Rahmen des einheitlichen europäischen Luftraums (SES) ist der europäische ATM-Masterplan das wichtigste Planungsinstrument für die Festlegung der Prioritäten bei der ATM-Modernisierung. Der Masterplan ist ein in ständiger Entwicklung befindlicher Fahrplan, der den Rahmen für die vom gemeinsamen Unternehmen SESAR durchgeführten Entwicklungstätigkeiten vorgibt, auch im Hinblick auf die Errichtungstätigkeiten, die von allen am Betrieb Beteiligten auszuführen sind. Eine wesentliche betriebliche Änderung ist im Masterplan definiert als eine betriebliche Änderung im Flugverkehrsmanagement (ATM), die für die am Betrieb Beteiligten eine bedeutende Verbesserung der Netzleistung bewirkt.

¹⁹ Artikel 4 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 409/2013 der Kommission.

²⁰ Nicht alle genannten Beteiligten sind betroffen, denn das PCP definiert auch einen geografischen Geltungsbereich.

²¹ Jede ATM-Funktion kann sich aus zwei oder mehr Unterfunktionen zusammensetzen. Der Einführungstermin kann sich jeweils unterscheiden.

²² SESAR-Errichtungsmanagement, Risikomanagementplan des DP, Ausgaben 2015-2018.

²³ Artikel 4 Absatz 5 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 409/2013 der Kommission.

²⁴ Erwägungsgrund 2 und Artikel 3 der Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung der Fazilität "Connecting Europe".

²⁵ Erwägungsgrund 20 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 409/2013 der Kommission.

²⁶ KOM(2011) 923 endgültig.

²⁷ Das für Beteiligte am Boden geltende Leistungssystem legt verbindliche Ziele für verschiedene Leistungsbereiche fest und sieht in einigen Fällen der Nichteinhaltung Geldbußen vor.

²⁸ Beteiligte am Boden, die Flugsicherungsdienste erbringen, operieren in einem Rechtsrahmen, der es ihnen gestattet, die Kosten ihrer Investitionen über Flugsicherungsgebühren von den Nutzern wieder hereinzuholen.

²⁹ Durchführungsverordnung (EU) Nr. 409/2013 der Kommission zu gemeinsamen Vorhaben, Verordnung (EU) Nr. 1315/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates über das transeuropäische Verkehrsnetz und Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung der Fazilität "Connecting Europe".

³⁰ Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 391/2013 der Kommission.

³¹ In seinem PCP-Vorschlag aus dem Jahr 2013 räumt das gemeinsame Unternehmen SESAR ein, dass die Übertragung von Kosten und Vorteilen von ANSP auf die Luftraumnutzer im Kontext des Bezugszeitraums 2 (2015-2019) und danach berücksichtigt werden müsse.

³² Eine ähnliche Bemerkung bringt der Hof in Bezug auf den Netzmanager vor, der seinen eigenen Leistungsplan hat und ebenfalls der Gebührenregelung der EU unterliegt. Gleiches gilt für den in der Stichprobe enthaltenen Beteiligten (Flughafen), der zwar nicht der Gebührenregelung unterliegt, aber im Rahmen eines nationalen Vertrags zur Regulierung der Wirtschaft operiert, der einen Teil des von der EU kofinanzierten Vorhabens beinhaltet.

³³ Seit 2016 sind im Errichtungsprogramm Familien von Vorhaben festgelegt, und zwar Kern-, ergänzende und begünstigende Familien. Wie in Anhang I weiter ausgeführt, sind ergänzende Familien nicht Teil, sondern Voraussetzung für die Umsetzung des PCP. Begünstigende Familien werden als vorteilhaft angesehen, sind aber für das PCP nicht erforderlich. Die Aufforderungen von 2016 und 2017 weisen den Familien 2.5.2 (begünstigend) bzw. 6.1.1, 6.1.3 und 6.1.4 (ergänzend) Priorität zu.

³⁴ Partnerschaftsrahmenvereinbarung, Anhang 1 Teil B1.

³⁵ Artikel 61 der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union.

³⁶ Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe d der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 409/2013 der Kommission.

³⁷ Eine Umsetzungslücke ist die kleinste Einheit von Umsetzungsschritten des PCP. Sie ergibt sich aus der Kombination eines technischen/betrieblichen Elements (z. B. eine Familie des Errichtungsprogramms) mit einem geografischen Element (z. B. ein Flughafen oder ein Land). Bei Bedarf wird das zweite Element durch einen Beteiligten (z. B. der Netzmanager) oder eine Gruppe von Beteiligten (z. B. Luftraumnutzer) ersetzt. Da die Angabe genauer Prozentsätze oder des Ausrüstungsniveaus der Luftfahrzeugflotten schwierig ist, werden bordseitige Lücken nicht bei allen betroffenen DP-Familien gemessen und getrennt von der Überwachung der bodenseitigen Lücken ausgewiesen.

³⁸ Diese Verzögerungen waren darauf zurückzuführen, dass Ausschreibungsverfahren länger dauerten als angenommen oder dass die Auftragnehmer wegen der technischen Komplexität der zu erbringenden Leistungen Schwierigkeiten hatten, die vereinbarten Termine einzuhalten.

³⁹ Im November 2018 ersuchte das Errichtungsmanagement die INEA um Änderung der Einzelfinanzhilfevereinbarung für eines der Bündel der Aufforderung des Jahres 2015. Die Laufzeit von 18 der 51 Umsetzungsvorhaben (35 %) dieses Bündels sollte um 12 Monate bis Jahresende 2019 verlängert werden.

⁴⁰ SESAR Errichtungsmanagement, "DP Execution Progress Report", Juni 2018. Die Anzahl der gestarteten und abgeschlossenen Vorhaben entwickelt sich dynamisch. Mit Stand von Februar 2019 meldete das Errichtungsmanagement den Abschluss von 105 Vorhaben bei 348 gestarteten Vorhaben.

⁴¹ Im Risikomanagementplan des Errichtungsprogramms 2018 wird die PCP-Umsetzung außerhalb des Rahmens der Partnerschaftsrahmenvereinbarung für die SESAR-Errichtung als hohes Risiko genannt.

⁴² Der Hof fand eine Ausnahme unter den sechs stichprobenartig geprüften Vorhaben, bei der eine tatsächliche Verbesserung gemessen, allerdings nicht monetär beziffert wurde.

⁴³ In der Verordnung zur Festlegung des Leistungssystems sind Leistungspläne für Flugsicherungsdienste (Durchführungsverordnung (EU) Nr. 390/2013 der Kommission) vorgeschrieben.

⁴⁴ Artikel 11 Absatz 1 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 409/2013 der Kommission.

⁴⁵ Artikel 12 Absatz 1 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 409/2013 der Kommission.

Abkürzungen

AF: ATM-Funktion

ANSP: Air Navigation Service Provider (Flugsicherungsorganisation)

ATFM: Air Traffic Flow Management (Verkehrsflussregelung)

ATM: Air Traffic Management (Flugverkehrsmanagement)

CEF: Fazilität "Connecting Europe"

EUROCAE: European Organisation for Civil Aviation Equipment (Europäische Organisation für Zivilluftfahrt-Ausrüstung)

EUROCONTROL: Europäische Organisation für Flugsicherung

FPA: Framework Partnership Agreement (Partnerschaftsrahmenvereinbarung)

FuE: Forschung und Entwicklung

ICAO: International Civil Aviation Organization (Internationale Zivilluftfahrt-Organisation)

IFR: Instrument Flight Rules (Instrumentenflugregeln)

INEA: Innovation and Networks Executive Agency (Exekutivagentur für Innovation und Netze)

KNA: Kosten-Nutzen-Analyse

PCP: Pilot Common Project (gemeinsames Pilotvorhaben)

SDA: SESAR Deployment Alliance (SESAR-Errichtungsallianz)

SES: Single European Sky (einheitlicher europäischer Luftraum)

SESAR JU: SESAR Joint Undertaking (Gemeinsames Unternehmen SESAR)

SESAR: Single European Sky ATM Research (Forschung zum Flugverkehrsmanagement im einheitlichen europäischen Luftraum)

TEN-V: Transeuropäische Verkehrsnetze

Glossar

ATFM-Verspätung im Streckenflug: zentraler Leistungsindikator bezüglich der Kapazität, mit dem die durchschnittliche ATFM-Verspätung, die den Flugsicherungsdiensten zuzuordnen ist, auf der Strecke je Flug in Minuten ermittelt wird, ausgedrückt als Differenz der vom Luftfahrzeugbetreiber im letzten eingereichten Flugplan angefragten geschätzten Startzeit und der vom Netzmanager zugewiesenen berechneten Startzeit.

ATM-Funktion: Gruppe von ATM-Betriebsfunktionen oder -diensten in Bezug auf Flugwegführung, Luftraum- und Bodenmanagement oder in Bezug auf die gemeinsame Nutzung von Informationen im Betriebsumfeld des Streckenflugs, An- und Abflugs oder Netzes.

Eurocontrol: zwischenstaatliche Organisation, die im Jahr 1960 gegründet wurde und deren Ziel die Förderung eines sicheren, effizienten und umweltfreundlichen Luftverkehrs in der gesamten Europäischen Region ist. Zu ihren Funktionen gehört u. a. die des Netzmanagers. Zudem unterstützt sie die Kommission und das Leistungsüberprüfungsgremium bei der Umsetzung des Leistungssystems und der Gebührenregelung.

Europäischer ATM-Masterplan: wichtigstes Planungsinstrument zur Festlegung der Prioritäten der ATM-Modernisierung, wie von den ATM-Beteiligten vereinbart. Der Masterplan ist ein in ständiger Entwicklung befindlicher Fahrplan, der den Rahmen für die vom gemeinsamen Unternehmen SESAR durchgeführten Entwicklungstätigkeiten vorgibt, auch im Hinblick auf die Errichtungstätigkeiten, die von allen am Betrieb Beteiligten auszuführen sind.

Exekutivagentur für Innovation und Netze (INEA): im Jahr 2014 von der Europäischen Kommission gegründete europäische Agentur für die Verwaltung der technischen und finanziellen Umsetzung bestimmter EU-Programme, zu denen auch die Fazilität "Connecting Europe" gehört.

Fazilität "Connecting Europe": Förderinstrument zur Bereitstellung einer finanziellen Unterstützung der EU für transeuropäische Netze, um Vorhaben von gemeinsamem Interesse im Bereich der Verkehrs-, Telekommunikations- und Energieinfrastrukturen zu unterstützen und potenzielle Synergien zwischen diesen Sektoren zu nutzen. Neben Finanzhilfen leistet die CEF finanzielle Unterstützung für Vorhaben auch über innovative Finanzinstrumente wie Garantien und Projektanleihen.

Fluglotse: Person, die zur Erbringung von Flugverkehrskontrolldiensten befugt ist.

Flugsicherungsdienste: darunter fallen Flugverkehrsdienste (vorwiegend Flugverkehrskontrolle); Kommunikations-, Navigations- und Überwachungsdienste (Communication, navigation and surveillance services, CNS); Wetterdienste (meteorological services, MET) und Flugberatungsdienste (aeronautical information services, AIS).

Flugsicherungsorganisation (ANSP): öffentliche oder private Stelle, die Flugsicherungsdienste für den allgemeinen Flugverkehr erbringt.

Flugverkehrskontrolle: Dienst, der zur Gewährleistung der sicheren Staffelung zwischen Luftfahrzeugen und Aufrechterhaltung eines geordneten Verkehrsflusses zur Verfügung gestellt wird.

Flugverkehrsmanagement (ATM): Zusammenfassung der bordseitigen und bodenseitigen Dienste (Flugverkehrsdienste, Luftraummanagement und Verkehrsflussregelung), die für die sichere und effiziente Bewegung von Luftfahrzeugen in allen Betriebsphasen erforderlich sind.

Forschung zum Flugverkehrsmanagement für den einheitlichen europäischen Luftraum (SESAR): Projekt, das auf die Verbesserung der ATM-Leistung abzielt, indem ATM-Systeme durch die Definition, Entwicklung, Validierung und Umsetzung innovativer technologischer und betrieblicher ATM-Lösungen modernisiert und harmonisiert werden.

Gemeinsame Vorhaben: EU-Verordnungen, in denen die rechtzeitige, koordinierte und synchrone Einführung einer Reihe von ATM-Funktionen vorgesehen ist, mit denen die wesentlichen betrieblichen Änderungen vollzogen werden. Gemeinsame Vorhaben müssen sich auf die ATM-Funktionen beziehen, die einen angemessenen Industrialisierungsgrad erreicht haben, umsetzungsreif sind und eine synchrone Einführung erfordern.

Gemeinsames Pilotvorhaben: das erste gemeinsame Vorhaben zur Unterstützung der Umsetzung des europäischen ATM-Masterplans. Das PCP umfasst sechs ATM-Funktionen; es wurde als Durchführungsverordnung (EU) Nr. 716/2014 der Kommission angenommen.

Gemeinsames Unternehmen SESAR: öffentlich-private Partnerschaft für die Verwaltung der Tätigkeiten in der Entwicklungsphase des SESAR-Projekts. Das Gemeinsame Unternehmen SESAR verfolgt den Zweck, die Modernisierung des europäischen Flugverkehrsmanagementsystems zu fördern, indem alle einschlägigen Forschungs- und Entwicklungsarbeiten in der EU koordiniert und gebündelt werden. Es ist für die Ausführung des europäischen ATM-Masterplans verantwortlich.

Interoperabilität: Gesamtheit von funktionalen, technischen und betrieblichen Eigenschaften, die für Systeme und Komponenten des europäischen ATM-Netzes und für die Verfahren für dessen Betrieb vorgeschrieben sind, um dessen sicheren, nahtlosen und effizienten Betrieb zu ermöglichen. Interoperabilität wird dadurch erzielt, dass bei Systemen und Komponenten für die Einhaltung der grundlegenden Anforderungen gesorgt wird.

Kosten-Wirksamkeits-Analyse: im allgemeinen Kontext von CEF-Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen sollen mit einer Kosten-Wirksamkeits-Analyse (KWA) die Vorhaben ermittelt werden, die bei einem bestimmten Output-Niveau (z. B. Einhaltung eines bestimmten Standards) den Kapitalwert der Kosten minimieren. Im Hinblick auf PCP-bezogene Vorhaben hat das DM KWA erstellt, um darzulegen, welches Kosten-Nutzen-Verhältnis sich für das Bewerbervorhaben im Vergleich zu dem des gesamten PCP ergibt. Ein KWA-Wert von 1 würde bedeuten, dass das Kosten-Nutzen-Verhältnis dieses Vorhabens exakt den Erwartungen des PCP entspricht.

Leistungssystem und Gebührenregelung: das Leistungssystem legt verbindliche Ziele für ANSP in den zentralen Leistungsbereichen Sicherheit, Umwelt, Luftraumkapazität und Kosteneffizienz fest. In der Gebührenregelung sind die Regeln für die Kalkulation der Gebührensätze festgelegt, die den Luftraumnutzern für die Erbringung von Flugsicherungsdiensten berechnet werden.

Luftraum mit freier Streckenführung (Free Route Airspace): festgelegter Luftraum, innerhalb dessen Nutzer ihre Streckenführung zwischen einem bestimmten Zugangspunkt und einem bestimmten Abgangspunkt frei planen können. Vorbehaltlich der Luftraumverfügbarkeit kann die Streckenführung direkt von einem Wegpunkt zu einem anderen oder über (veröffentlichte oder nicht veröffentlichte) Zwischenwegpunkte geplant werden, ohne Bezug auf das ATS-Streckennetz. Innerhalb dieses Luftraums wird Flugverkehrskontrolle ausgeübt.

Luftraumnutzer: Betreiber von zivilen (gewerbliche Fluggesellschaften und allgemeine Luftfahrt) und militärischen Luftfahrzeugen.

Netzmanager: Stelle, die im Jahr 2011 von der Europäischen Kommission geschaffen wurde, um folgende Schlüsselfunktionen auf supranationaler (Netz-)Ebene zu erbringen: zentrale Verkehrsflussregelung, Koordinierung der Nutzung knapper Ressourcen und Ausgestaltung des europäischen Streckennetzes. Die Funktion des Netzmanagers wurde bis Jahresende 2019 Eurocontrol übertragen.

SESAR-Errichtung: die Tätigkeiten und Verfahren in Bezug auf die Industrialisierung und Einführung der im ATM-Masterplan festgelegten ATM-Funktionen.

SESAR-Errichtungsallianz: wurde als Konsortium von Beteiligten (zunächst ohne rechtlichen Status) gegründet und unterlag den Bestimmungen der FPA und einer internen Kooperationsvereinbarung. Im Januar 2018 änderte die SDA ihren Status und ist seitdem eine gemeinnützige internationale Vereinigung. Im Zeitraum 2014-2020 fungiert sie als SESAR-Errichtungsmanagement.

SESAR-Errichtungsmanagement (SESAR DM oder DM): im Rahmen der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 409/2013 der Kommission eingerichtete Funktion, die durch eine Partnerschaftsrahmenvereinbarung formalisiert wurde. Sie hat im Wesentlichen folgende Aufgaben: die Entwicklung, das Vorschlagen, Pflegen und Durchführen des Errichtungsprogramms; die Einbindung der am Betrieb Beteiligten, die für die Durchführung gemeinsamer Vorhaben erforderlich sind; die Gewährleistung einer effizienten zeitlichen Abstimmung und Gesamtkoordinierung der Umsetzungsvorhaben und der damit verbundenen Investitionen.

Verkehrsflussregelung (ATFM): Funktion zur Gewährleistung eines sicheren, geordneten und reibungslosen Verkehrsflusses. Sie besteht aus einem Katalog von Regeln und Verfahren, mit denen die optimale Nutzung der verfügbaren Flugverkehrskontrollkapazitäten erreicht und außerdem gewährleistet werden soll, dass das Verkehrsaufkommen mit den von den zuständigen Flugsicherungsorganisationen angegebenen Kapazitäten übereinstimmt.

Antworten der Kommission

https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=50455

Zeitleiste

https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=50505

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II – Ausgabenbereich "Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration" – unter Vorsitz von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von George Pufan, Mitglied des Hofes. Herr Pufan wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Patrick Weldon und Kabinettattaché Mircea Radulescu, dem Leitenden Manager Pietro Puricella und dem Aufgabenleiter Afonso Malheiro. Zum Prüfungsteam gehörten Luis de la Fuente Layos, Romuald Kayibanda, David Boothby und Maria Pia Brizzi.

Von links nach rechts: Patrick Weldon, Luis De La Fuente Layos, Romuald Kayibanda, Pietro Puricella, Afonso Malheiro, Maria Pia Brizzi, George Pufan, Mircea Radulescu.

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