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우리나라의 주택점유형태는 크게 자가와 임대로 구분되며, 각각 주택매매시장과 주택임대시장을 하위시장으로 하고 있다. 주택임대시장에서는 지속적인 임대료 상승으로 인해 세입자들의 경제적 부담이 가중되고 있으며, 최근에는 전세대란이라고 표현될 정도로 수급불균형이 심화되고 있다.¹⁾

한편 주택매매시장의 경우 2000년대 중반까지만 하더라도 주택가격이 빠르게 상승하는 추세를 보이면서 활발한 시장조건이 유지되고 있었으나, 2008년 세계경제위기 이후 주택을 구매하고자 하는 수요가 꺾이면서, 근래 정부의 주요 부동산 정책이 거래활성화에 초점을 두고 있을 정도로 침체를 면치 못하고 있다(국토교통부, 2013).

이러한 상황을 해결할 수 있는 대안 중 하나는 공공임대주택을 늘려서 주거비 부담을 낮추는 것이지만, 공공재원의 부족으로 인해 충분한 공급이 이루어지고 있지 못하며, 특정 지역에서는 저소득계층의 주거지라는 편견을 가지고 공공임대주택의 건설에 직접적으로 반발하는 사례도 나타나고 있다.²⁾

이처럼 우리나라의 주택문제는 매매시장의 침체, 임대시장의 수급불균형, 공공임대부문의 공급부족이라는 3중고를 겪고 있다고 볼 수 있다. 이런 상황은 우리뿐만 아니라 세계 각국에서 겪고 있는 범지구적 문제이기도 하다.

하지만 외국의 연구들을 살펴보면, 경제위기의 부정적인 영향을 최소화하면서 주택공급의 지속가능성을 유지하고 있는 사례들을 살펴볼 수가 있는데, 이런 사례들의 특징 중 하나는 주택협동조합 부문이라는 것이다(Farkas, 2013; O’Keeffe and Sellars, 2013).

주택협동조합은 ‘공동으로 주택을 소유한다’라는 정도로 알려져 있을 뿐 우리에게 친숙한 개념은 아니다. 그 이유 중 하나는 각각의 국가마다 주택협동조합을 일컫는 명칭이 제각각이며, 각 나라의 상이한 제도(임대차 등), 법률 용어 등으로 인해 우리나라에 소개되는 과정에서 혼동을 초래하고 개념이 복잡해지는 경우가 많기 때문이라 판단된다.³⁾ 따라서 이 연구에서는 각국의 주택협동조합 사례를 일관된 기준으로 분석해보기 위해 용어 하나하나의 해석에 집중하기 보다는 해당 주택협동조합의 운영구조에 주목하였다.

협동조합은 특정 경제행위를 목적으로 하는 자본결합체의 하나로써, 그 운영구조는 사업내용, 자본조성 및 반환 방법 등으로 구성된다. 이러한 운영구조의 기본적 구성요소를 기준으로 사례를 분석하여, 그 내용이 우리나라의 협동조합 기본법에 따르면 무엇인지, 우리의 관습으로 치자면 무엇에 해당하는지 해석함으로써, 국외 사례를 바탕으로 우리나라에도 적용해볼 수 있는 주택협동조합의 기본형을 도출해 내는 것이 연구의 목적이라고 할 수 있다.

주택협동조합과 관련된 최근 연구동향을 살펴보면, 해외에서는 크게 ①저렴주택(affordable housing)의 공급방안으로써 주택협동조합의 유용성에 관한 연구, ②지역사회의 활성화 및 지속가능한 개발의 촉진체로써 주택협동조합의 역할에 관한 연구, ③주택협동조합의 발전에 따라 축적되는 유무형의 자산(주택 재고, 사회관계망, 협동적 자본 등)을 바탕으로 사회적 경제를 새롭게 구성하고 활성화시키기 위한 연구 등이 이뤄지고 있다.

주택협동조합을 통해 저렴주택을 공급하고자 하는 시도는 협동조합의 역사만큼이나 오래되었으며, 2차세계대전 이후 유럽의 전재복구 및 도시성장기에 주택협동조합을 활용하여 상당량의 주택을 공급한 사례를 유럽의 여러 국가에서 어렵지 않게 찾아볼 수 있다(Aksoy and Aydogus, 2012; Farkas, 2012; Jankowski et al., 2012; Lago and Matic, 2012; Lieberknecht and Schrader, 2012; Ludl and Bauer, 2012; Simal, 2012). 이처럼 서구에서 주택협동조합이 보편적인 이유는 주택협동조합의 독특한 소유구조에 따라 주거비용을 낮출 수 있는 여지가 높기 때문이며, 이와 관련된 연구로써 주택협동조합이 자가소유에 비해 어떠한 장점을 지니는지를 밝히고자 하는 연구들이 빈번히 시도되고 있다(Salleh and Bujang, 2008; Horlitz, 2012; Horlitz, 2013; Thadena et al., 2013). 최근에는 새로운 주택점유 양태인 코하우징(co-housing)과 협동조합방식을 접목하여 1인가구 등 새롭게 등장하고 있는 경제적 약자들을 위한 주택공급 방안도 연구되고 있으며(Mayhak, 2008; Holtzman, 2011; Salla, 2012), 비슷한 맥락에서 기존의 주택재고를 협동조합 형태로 재구성하기 위한 연구도 진행되고 있다(Rohe, 1995; Lewis et al., 2011).

주택협동조합과 관련하여 새롭게 부각되는 이슈는 협동조합이 지니는 자조와 협동의 정신을 바탕으로 지역사회의 커뮤니티를 활성화하고(사회경제적 지속가능성), 아울러 이러한 동력을 바탕으로 환경 및 에너지 문제에 대한 대안(환경생태적 지속가능성)을 모색하고자 하는 것이다. 협동조합은 어떤 형태로든 조합원의 참여가 필수이므로 협동조합주택이 하나의 커뮤니티를 형성하게 되면 자연스럽게 지역사회의 활성화로 연결되게 된다(Crabtree, 2008; Bruun, 2011; Gilmour, 2012; Mosher, 2012). 그리고 협동조합의 형태로 단합된 지역사회는 큰 인내와 사회적 비용이 소요되는 에너지, 환경, 생태 등의 새로운 대안을 받아들일 여력을 갖추게 된다는 것이 협동조합 연구자들의 주장이다(Hale, 2012; Chatterton, 2013, Coimbra and Almeida, 2013; Meijering, 2013; Viardot, 2013).

한편으로는 주택협동조합의 발전에 따라 축적되는 사회적ㆍ물리적 자산을 바탕으로 도시 및 지역 전체에 협동ㆍ공유경제 구조를 도입하여 경쟁적 경제구조의 한계를 극복해보고자 하는 연구도 진행되고 있다(Murray and Pearson, 2008; Deller et al., 2009; Graham and Cornwell, 2009; Lang and Novy, 2011).

국내의 경우 1960년대 후반부터 1970년대 초반까지 농협중앙회 및 한국주택은행 등에서 주택협동조합을 소개하는 연구를 실시하였으나(농업협동조합중앙회, 1967; 임진창, 1971a; 임진창, 1971b), 정부의 자가소유 촉진정책과 주택가격의 급속한 상승 등이 맞물려 주택협동조합의 장점이 크게 부각되지 못하였고 공공의 지원도 전무하여 주택협동조합이 제대로 발전하지 못하였다(남기포, 2005).

그러나 지속적인 주택공급에도 불구하고 저소득계층의 주거문제는 여전히 남아있으며, 이에 대한 대응방안으로써 주택협동조합을 통한 저렴주택 공급을 주장하는 연구들이 지속되어 왔으며(하성규, 1993), 최근에는 주택구매자의 담보대출에 기반한 주택분양시장이 침체됨에 따라 새로운 주택공급방안의 하나로써 주택협동조합을 발전시키고자 하는 연구들이 진행되고 있는데, 크게 ①선진국의 주택협동조합 사례에 대한 연구(기노채, 2012; 박주희, 2012; 변창흠․김란수, 2012), ②주택협동조합의 구체적 운영ㆍ사업모델 구축에 관한 연구(대연·우암 사회적주택협동조합준비위원회, 2012; 서울특별시, 2012; 서울특별시, 2013) 등으로 구분할 수 있다.

이 연구는 위와 같은 국내외 연구성과를 바탕으로 외국 주택협동조합의 유형별 운영구조를 분석하고, 이를 협동조합 기본법 등 우리나라의 제도 및 관습(임대차구조 등)에 적합하도록 해석하여, 우리의 실정에 맞는 주택협동조합의 기본형(prototype)을 도출하는 것에 의의가 있다.

이 연구에서는 앞에서 논한 협동조합의 일반적 운영구조에 맞추어 국외 주택협동조합의 활동을 해석하기 위해서 각국의 주택협동조합 사례를표2와 같은 틀에 맞추어 정리하고, 그 내용을 바탕으로 주택협동조합의 유형과 유형별 운영구조를 분석하였다(그림2참조).

국외 주택협동조합의 사례는 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 체코, 독일, 스페인, 에스토니아, 프랑스, 헝가리, 아일랜드, 이탈리아, 노르웨이, 폴란드, 포르투갈, 스위스, 스웨덴, 터키 등 주로 유럽 국가들을 대상으로 분석하였으며, 북미의 미국과 캐나다, 주택협동조합이 주택 공급에 있어서 중요한 역할을 하고 있는 이집트, 인도 등을 포함하였다(표3).⁴⁾

임대형 주택협동조합은 주택을 공동으로 소유하고 임대하는 가장 기본적인 유형이다(그림3). 조합원은 임대보증금 명목으로 출자를 하고, 협동조합은 조성된 자본을 주택으로 전환(건설, 매입, 임차)한 후 조합원에게 임대료를 받고 임대한다. 임대보증금은 주택에서 퇴거할 때 협동조합에서 탈퇴하면서 그대로 돌려받을 수 있다.

이러한 구조는 일반적인 임대차구조와 동일한데, 임대보증금을 주택건설비용의 상당부분을 충당할 수 있을 정도로 높여 임대료를 주택의 관리비 수준으로 낮추면 입주자의 경제적 부담이라는 측면에서 우리나라의 전세와 같아진다.

Fig 3. 
임대형 주택협동조합(기본형)

Fig. 3. 
Rental Housing Cooperation(Basic)

임대형 주택협동조합이 현재의 조합원만 대상으로 할 경우 사업이익(잉여)을 남길 이유가 없으나, 사업을 확장하기 위한 자본을 모으기 위해 임대료를 좀 더 받거나, 비조합원을 대상으로 임대사업을 할 경우 잉여가 발생할 수 있다.

임대형 주택협동조합은 조합원 자격을 유지하는 동안 주거안정성이 보장된다는 장점이 있으나, 주택가격의 상승으로 인한 시세차익을 얻을 수 없으므로 주택가격이 빠르게 상승하는 시장조건에서는 주택을 소유하는 것에 비해 매력이 없을 수 있다. 이러한 단점을 보완하여 주택협동조합의 경쟁력을 높이기 위한 방안으로 고안된 것이 조합원에게 출자에 따른 주택지분을 인정하는 방식이다(그림4).

Fig 4. 
임대형 주택협동조합(지분형)

Fig. 4. 
Rental Housing Cooperative(Equity Share)

협동조합의 지분이란 주식회사 등과 달리 의결권에 영향을 주지 않는, 협동조합에서 탈퇴하는 것을 조건으로 발생하는 재정적 권리이다. 이에 대한 근거가 기본법 26조 일반협협동조합의 ‘지분환급청구권’, 89조 사회적협동조합의 ‘출자금환급청구권’ 등이다. 이때 지분이란 ‘조합원이 당해 협동조합의 재산에 대해서 가지는 몫을 표시하는 계산상의 경제적 가치’라고 정의할 수 있으며(이학균, 2007), 그 계산의 방법은 정관으로 정한다(기본법 26조①항).⁵⁾

즉 주택지분을 인정하겠다는 것은 주택협동조합의 주요 자산인 주택의 평가총액의 일부를 조합원의 출자금에 따라 탈퇴 시 돌려주겠다는 것이며, 산술적으로는 출자금에 시세차익의 일정량을 더하여 반환하겠다는 것과 같다. 국외 사례를 보면 이러한 구조의 출자금은 주택 건설비용의 상당부분을 충당하는 규모로 결정된다.

분양형 주택협동조합은 주택을 공동으로 건설하여 나누어 갖는 방식이다(그림5). 조합원은 청약금 명목으로 출자를 하고, 협동조합은 분양주택을 건설하여 조합원에게 분양대금을 받고 분양한다. 분양과 동시에 해당 주택의 소유권을 얻은 조합원은 협동조합에서 탈퇴한다. 이때 출자금(청약금)을 현금으로 돌려받는 것은 아니지만, 청산과정에서 분양받은 주택가치에 포함되는 것이므로 그대로 돌려받는 것과 같다.

Fig 5. 
분양형 주택협동조합

Fig. 5. 
Housing Cooperation(Stock Sale)

분양형 주택협동조합이 하나의 사업을 완료한 후 해산한다면 사업이익이 발생하지 않지만, 비조합원을 대상으로 분양을 할 경우 잉여가 발생할 수 있다. 이러한 구조는 우리나라의 도시 및 주거환경 정비법에 따른 조합방식의 정비사업, 주택법에 따른 주택조합사업 등과 유사하다.

분양형 주택협동조합이 사업완료 후 해산하지 않고 신규조합원을 모집하면서 지속적으로 사업을 영위할 경우, 이를 위해 분양대금을 추가로 납입 받아 적립목적의 잉여를 남길 수도 있다.

관리형 주택협동조합은 공동으로 주택관리를 하는 방식이다(그림6). 조합원이 거주하는 주택은 조합원 소유이거나 제3자(공공임대사업자 등)에게 임차한 것이며, 조합원은 가입비 명목으로 출자를 하고, 협동조합은 관리비를 받고 조합원이 거주하고 있는 주택을 관리한다. 조합원은 주택에서 퇴거하면서 협동조합에서 탈퇴하며 가입비를 그대로 돌려받는다.

Fig 6. 
관리형 주택협동조합

Fig. 6. 
Housing Cooperation(Stock Management)

관리형 주택협동조합도 현재의 조합원 규모(관리호수)를 유지한다면 사업이익을 남길 이유가 없으나, 사업확장을 위해 관리비를 좀 더 올려 받거나 비조합원주택관리를 통해 잉여가 발생할 수 있다.

국외 사례를 살펴보면 분양형 주택협동조합이 분양을 완료한 후 관리형 주택협동조합으로 전환하여 존속하는 경우도 있다(Vilaverde and Mateus, 2013; Aksoy and Aydogus, 2013).

이 연구는 국외 주택협동조합의 사례를 우리나라의 협동조합 기본법 및 관습에 적합하도록 해석하여 우리의 실정에 맞는 주택협동조합의 기본형을 도출하기 위한 것으로써 그 결과를 요약하면 다음과 같다.

이 연구의 결과가 주는 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 각국의 사례를 우리나라의 협동조합 기본법 체제 및 임대차 관행 등에 맞추어 분석한 결과 임대형, 분양형, 관리형 등 세 가지 형태의 주택협동조합이 도출되었다. 이처럼 우리나라의 기준에 맞추어 국외 주택협동조합을 해석할 수 있다는 것은 우리의 현재 상황에서도 주택협동조합을 영위할 수 있다는 것을 의미한다. 실제로도 여러 단체에서 각자 다양한 구조의 주택협동조합을 추진 중에 있다. 몇 가지 사례를 소개하면표5와 같다.

둘째, 가장 일반적인 형태인 임대형 주택협동조합은 우리에게 생소한 유형이지만, 소유와 임대로 이분되어 매매시장(소유)의 침체와 전세대란(임대)이라는 심각한 문제를 안고 있는 우리나라의 주택시장에 새로운 대안이 될 수도 있다. 주택이 건립되기 전에 입주자(조합원)를 모으므로 선분양의 장점을, 목돈을 임대보증금으로 냈다가 그대로 돌려받고 나갈 수 있으므로 전세의 장점을, 조합원 자격을 유지하는 동안은 주거안정성이 보장되므로 자가주택의 장점을 지니고 있기 때문이다.

셋째, 민간임대시장이 집주인과 임차인의 수많은 1:1 임대차계약으로 구성되어 다양한 갈등이 야기됨에 따라 임대차보호를 위한 제도를 도입하기 어려운 것과 달리 임대형 주택협동조합은 사회적 기여를 요구하기 수월한 협동조합 대 다수 조합원의 임대차계약이므로 공공임대주택의 장점까지 지니고 있다고 할 수 있다. 따라서 택지제공 등 최소한의 공공지원을 바탕으로 임대형 사회적주택협동조합을 발전시킨다면 저소득계층의 주택문제와 재원부족 문제를 동시에 해결할 수도 있을 것으로 기대된다. 진정한 의미의 민자유치가 가능한 것이다.

넷째, 관리형 주택협동조합은 노후주거지관리를 위한 대안이 될 수 있다. 협동조합의 조합원은 적극적으로 협동조합의 사업에 동참하는 것이 요구되므로 관리형 주택협동조합이 주거지를 관리하게 된다는 것은 지역주민 스스로 주거지를 관리한다는 것을 의미한다. 즉, 주택 노후화의 가장 큰 요인 중 하나인 임대된 주택들의 관리소홀 등이 관리형 주택협동조합을 통해서 해결될 수도 있다. 더 나아가 지자체, 지방공사 및 LH공사 등과 협력하여 전반적인 주거환경까지 관리할 수 있게 사업영역이 확장된다면 그 효과가 배가될 수 있을 것이다.

이 연구는 21개에 달하는 국가들의 대표적인 주택협동조합의 운영구조를 단순히 소개하는 것에서 그치지 않고 체계적인 틀에 맞추어 분석하여 기본형을 도출하였다는 의의를 지니고 있으나, 해외에서 겪고 있는 주택협동조합 운영상 난관, 주택협동조합에 대한 각국의 지원체계, 해외 주택협동조합의 주택시장에서의 위상과 한계 등 국내에 주택협동조합을 활성화시키기는 데 있어서 중요한 시사점이 될 수 있는 여러 사항들을 미처 다루지 못하였다는 한계를 지니고 있다. 이러한 한계점을 극복하기 위한 후속 연구들에 이 논문이 조금이라도 도움이 될 수 있기를 기대한다.