Resumos

DOSSIÊ

O controle global da solidariedade: transnacionalização e privatização na adaptação estratégica de ONGs britânicas no Brasil¹ 1 Este artigo é resultado parcial do projeto de pesquisa "O lugar do não governamental na proposição de um pacto social para o desenvolvimento; mudanças nas relações entre agências de cooperação internacional e empresas europeias com organizações não governamentais brasileiras", com o apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia (FAPESB). Uma versão preliminar foi apresentada na Conferência Anual da International Studies Association (San Diego, EUA, 1 a 4 de abril de 2012).

Global control of solidarity: transnationalization and privatization in the strategic adaptation of british NGOs in Brazil

Le contrôle mondial de la solidarité: transnationalisation et privatisation dans l'adaptation stratégique d'ONGs britaniques au Brésil

Daniel Maurício de Aragão

Doutor em Relações Internacionais. Professor do Instituto de Humanidades, Artes e Ciências Professor Milton Santos da Universidade Federal da Bahia. Rua Barão de Geremoabo, s/n. Cep: 40170-115 Ondina - Salvador - Bahia - Brasil. danaragao@gmail.com

RESUMO

A crise na captação de recursos enfrentada por organizações não governamentais (ONGs) brasileiras é também vivenciada em outras partes do mundo, inclusive nos países centrais, justamente nos que sediam as organizações que tradicionalmente têm apoiado projetos de organizações de países periféricos. Nessa conjuntura de crise, observa-se que ONGs europeias de solidariedade internacional, sobretudo as britânicas, vêm identificando o Brasil como um espaço potencial para a captação de recursos, especialmente em parceria com o setor privado. Para assegurar a sustentabilidade de programas, essas organizações empregam estratégias que remetem à globalização do capital, como nos casos de fusão com organizações brasileiras. O artigo visa a analisar, com base nos exemplos de OXFAM e de Save the Children, o novo cenário da cooperação internacional não governamental, marcado por processos associados de transnacionalização e privatização, com impactos no perfil e na agenda das organizações.

Palavras-chave: globalização capitalista, cooperação para o desenvolvimento, Organizações Não Governamentais, transnacionalização de ONGs, privatização.

ABSTRACT

The fundraising crisis faced by the Brazilian non-governmental organizations (NGOs) is also experienced in other parts of the world, including the central countries, precisely the ones housing organizations that have traditionally supported projects from the organizations of peripheral countries. In this situation of crisis, it was observed that the European NGOs for international solidarity, especially the British ones, have identified Brazil as a potential space for fundraising, especially in partnership with the private sector. In order to ensure the sustainability of the programs, these organizations resort to strategies that refer to the globalization of capital, as it is the case of the merger with Brazilian organizations. Based on the examples of OXFAM and Save the Children, this paper aims at analyzing the new scenario of nongovernmental international cooperation, characterized by associated processes of transnationalization and privatization, with impacts on the profile and agenda of the organizations.

Key words: capitalist globalization, cooperation for the development, nongovernmental organizations, transnationalization of NGOs, privatization.

RÉSUMÉ

La crise de financement affrontée par les organisations non gouvernementales (ONGs) brésiliennes existe aussi dans d'autres parties du monde, y compris dans des pays développés, en particulier dans ceux où siègent les organisations qui ont traditionnellement soutenu les projets d'organisation des pays périphériques. Vu la crise actuelle, on peut observer que les ONGs européennes de solidarité internationale, et surtout celles de Grande-Bretagne, estiment que le Brésil représente un potentiel de collecte de fonds tout particulièrement en partenariat avec le secteur privé. Afin de garantir la durabilité des programmes, ces organisations utilisent des stratégies qui tiennent compte de la mondialisation du capital, comme dans les cas de fusion avec des organisations brésiliennes. En se basant sur les exemples d'Oxfam et de Save the Children, cet article se veut d'analyser les nouvelles donnes de la coopération non gouvernementale internationale caractérisée par des processus associés de transnationalisation et de privatisation qui ont des impacts sur le profil et la programmation des organisations.

Mots-clés: mondialisation capitaliste, coopération pour le développement, organisations non gouvernementales, transnationalisation des ONGs, privatisation.

INTRODUÇÃO

Nas duas últimas décadas, grande parte do debate entre Organizações Não Governamentais (ONGs) brasileiras sobre o tema da cooperação internacional para o desenvolvimento tem se voltado para o desafio que enfrentam diante da diminuição significativa do montante de apoio a seus programas e projetos por parte de cooperantes do Norte global, os quais estariam, de forma expressiva, se retirando ou reduzindo drasticamente sua cooperação com o Brasil. A saída súbita ou gradativa do Brasil de ONGs internacionais de cooperação resulta da visão de agências de cooperação governamentais e de outros doadores do Norte - empresas, fundações, igrejas e indivíduos - de que o País e outras economias emergentes não deveriam mais ser prioritários entre os destinatários da ajuda internacional, a qual se volta, sobretudo, para os países mais pobres, entre aqueles conside rados "em desenvolvimento", com destaque para os do continente africano. No entanto, adaptações recentes no perfil de ONGs que cooperam internacionalmente demandam uma análise das estratégias empregadas, seja de sobrevivência, seja de crescimento, no contexto de uma ordem mundial capitalista globalizante. Organizações do Norte global com trajetória reconhecida de apoio a ONGs brasileiras redefiniram suas estratégias de inserção no país ao perceberem um ambiente promissor de captação de recursos, com ênfase no setor privado brasileiro.

Em um cenário de mudanças desafiadoras, a cooperação internacional para o desenvolvimento pode representar não apenas uma forma de reforçar a globalização do capital ou de servir de política compensatória dos danos causados por tal processo, mas também uma esfera que tem absorvido e reproduzido estratégias relativas à transnacionalização das empresas e à privatização do espaço público. O objetivo deste artigo é analisar processos recentes em que ONGs do Norte global engajadas na cooperação internacional para o desenvolvimento, que costumavam captar recursos financeiros no Norte para distribuir com suas contrapartes no Sul, vêm se redimensionando estrategicamente e redefinindo planos de ações voltados à expansão global. Tal expansionismo, dirigido notadamente a países considerados como economias emergentes, indica a finalidade de encontrar novas fontes de financiamento em uma lógica que replica elementos inerentes à transnacionalização de empresas no marco da globalização neoliberal.

Cumpre indicar que esse é um estudo preliminar sobre dinâmicas recentes que ainda não apresentam contornos totalmente definidos. Nesse sentido, o propósito deste artigo é promover reflexões e produzir elementos iniciais de análise sobre uma forma relevante de reconfiguração da cooperação internacional para o desenvolvimento com ajustes que apontam para um perfil de indústria globalizante da ajuda. O conteúdo aqui apresentado se baseia em referências bibliográficas e em entrevistas com atores-chave² 2 As entrevistas com conteúdos refletidos neste artigo foram realizadas com as seguintes pessoas: Jorge Balbis, Secretário Executivo da Associação Latino-Americana de Organizações de Promoção (ALOP) e Presidente da rede Reality of Aid (Realidade da Ajuda); Vera Masagão, Diretora-chefe da Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (ABONG); Graciela Rodriguez, Coordenadora do Instituto EQUIT - Gênero, Economia e Cidadania Global e Coordenadora Global da International Gender and Trade Network (Rede Internacional de Comércio e Desenvolvimento) - IGTN; Pedro Cunca Bocayuva, Professor do Instituto de Relações Internacionais da PUC-Rio e ex-Diretor da Federação de Órgãos para a Assistência Social e Educacional (FASE); Valéria Nepomuceno, Coordenadora do Centro Dom Helder Câmara de Estudos e Ação Social (CENDHEC); Fátima Melo, Diretora de FASE e Secretária Executiva da Rede Brasileira de Integração dos Povos (REBRIP) e membro do Comitê Organizador do Fórum Social Mundial; e Gabriel Strautman, ex-Coordenador da Rede Brasileira de Instituições Financeiras Multilaterais. Deve-se ressaltar que parte das entrevistas ocorreu com base em um marco mais amplo de análise sobre o papel da cooperação internacional no Brasil. Nessa etapa, a seleção dos entrevistados decorreu da longa trajetória de cada um, atuando em ONGs brasileiras e acompanhando a evolução da relação entre ONGs locais e agências da cooperação internacional para o desenvolvimento. A entrevista com Jorge Balbis, que representa organizações centrais de ação e reflexão estratégica quanto à cooperação, uma latino-americana (ALOP) e a outra global (Reality of Aid), foi possível quando ele esteve participando de seminário internacional sobre rumos da cooperação internacional no Rio de Janeiro. No final de 2011, com recursos do Projeto com a FAPESB, foi possível realizar entrevista com Vera Masagão, na sede da ABONG, assim como novas entrevistas com Graciela Rodriguez e Gabriel Strautman, aprofundando alguns dos temas enfocados no artigo. que atuam e refletem nesse processo. Já que as transformações estudadas foram observadas particularmente em ONGs de base britânica, optou-se por um enfoque que aponta para uma tendência específica de globalização de ONGs de desenvolvimento originariamente britânicas, entendendo que elas não representam a estratégia da totalidade das ONGs do Norte global, mas também que elas têm elevado potencial de influenciar no caráter de organizações de cooperação e desenvolvimento em todo o mundo.

Os resultados parciais da pesquisa apresentados neste artigo apontam para uma feição globalizante das ONGs estudadas, as quais se utilizam de ações próximas àquelas difundidas e executadas por grandes corporações empresariais nas últimas décadas. Para desenvolver essa análise, optou-se por conceitualizar as transformações, evidenciando a especificidade da transnacionalização e da privatização da cooperação, ambas percebidas como dinâmicas em curso que implicarão em novos desafios estratégicos para cooperantes e cooperados. Desse modo, ainda que sempre tenha havido crítica ao caráter sistêmico, capitalista e inclusive hegemônico que permeia a ação de ONGs do Norte no Sul global (Sogge, 2002; Fontes, 2010; Roy, 2004), destaca-se aqui uma etapa mais recente de uma trajetória, na qual a cooptação do discurso e da prática da cooperação internacional para o desenvolvimento é aprofundada tanto pela lógica expansionista e monopolista do capitalismo global quanto pelo viés que desloca a esfera de responsabilidades do público governamental para o privado empresarial.

DA SOLIDARIEDADE INTERNACIONAL A UMA INDÚSTRIA GLOBALIZANTE DE AJUDA?

O impulso de crescer pela via da expansão global é justificado pelas corporações transnacionais como uma lógica de sobrevivência em tempos de globalização econômica. No entanto, tal cultura empresarial produz impacto em outras esferas da política que não se restringem ao próprio meio. Para analisar o impacto da globalização do capital no mundo da cooperação para o desenvolvimento, é essencial observar como ações e conceitos característicos da globalização capitalista se ajustam às transformações recentes efetuadas por ONGs de desenvolvimento, já que tais ajustes parecem reproduzir estratégias de globalização de corporações transnacionais, associando-se ao perfil desse setor.

Trata-se de um processo complexo, mas que permite entrever como as estratégias de acumulação de capital por meio do expansionismo global, associadas a um discurso de responsabilidade social empresarial, são gradativamente incorporadas às estratégias de organizações não governamentais de desenvolvimento, acobertando a contradição de que também as ONGs enfrentam os males advindos dos próprios processos de globalização. Tal contradição é apenas aparente quando se trata de organizações de cunho filantrópico e assistencialista, voltadas para a melhoria de condições de pessoas que vivem na pobreza ou grupos de maior vulnerabilidade, como crianças e idosos. Contudo, no caso de organizações que apoiam ações antiglobalização, ou por uma outra globalização, percebe-se, de forma mais evidente, o contrassenso de suas ações.

Para entender melhor a atual fase de adaptações estratégicas de ONGs do Norte e do Sul global - inclusive superando essa lógica por novos processos de captação de recursos de ONGs do Norte com fundos empresariais de países emergentes do Sul -, deve-se, antes, resgatar brevemente algumas nuances da história da cooperação internacional para o desenvolvimento e da crítica produzida no decorrer desses processos.

As agendas da cooperação para o desenvolvimento sempre espelharam o contexto econômico e político das sociedades cooperantes. Por um lado, sobretudo durante a Guerra Fria, havia uma tendência de exportar modelos de desenvolvimento aplicados ou formulados no Norte para outras regiões do mundo, com vistas à reprodução de um modelo político-cultural, ainda que sob críticas de "universalismo europeu". Ocorre que, por outro lado, as agendas estiveram muitas vezes associadas a interesses de Estados e empresas do Norte, o que, inclusive, pode ser percebido nos cortes de apoio a projetos do Sul que contestem processos de dominação e exploração de caráter global. Agendas que abarcam temas que vão da democracia à sustentabilidade, de gênero à diversidade, de direitos sociais ao combate à pobreza, de participação cidadã à responsabilidade social empresarial são mais ou menos corroboradas, dependendo do contexto histórico e da origem nacional das organizações cooperantes.

Do ponto de vista da cooperação intergovernamental, o Plano Marshall (1947) é identificado como um dos mais ambiciosos planos de ajuda da história. Grande parte da hegemonia dos Estados Unidos no Pós-Guerra remete ao Plano como um dos mais ambiciosos em apoio financeiro para a reconstrução da infraestrutura e das economias europeias, viabilizando um elevado grau de controle dos Estados Unidos na região e possibilitando a expansão das empresas norte-americanas na Europa. O Plano se tornou uma referência importante para diversos debates sobre a cooperação internacional para o desenvolvimento. Em 1961, a frustrada Aliança para o Progresso foi uma tentativa de resposta do presidente dos Estados Unidos, John Kennedy, para a demanda dos países latino-americanos, ainda que essa iniciativa não tenha chegado a alcançar o Plano de reconstrução europeia e tenha recebido muitas críticas no período.

Duas décadas após a Segunda Guerra Mundial, a Europa já estava amplamente recuperada de sua situação do pós-guerra. Partidos políticos, empresas e novos movimentos sociais já se encontravam preparados para disputar a hegemonia dos Estados Unidos pelo mundo por meio de investimentos políticos e econômicos em um novo perfil de organização de sociedade civil. No Brasil, assim como em outros países da América Latina, os movimentos sociais e as Organizações Não Governamentais (ONGs), surgidas na década de 1960, foram influenciados por esse cenário. A cooperação internacional dos países da Europa e dos Estados Unidos visava a responder a desafios como a descolonização, a Revolução Cubana e numerosos conflitos tanto Leste-Oeste quanto Norte-Sul. No Brasil, as ONGs internacionais europeias influenciaram o emergente contexto da organização social de então, com o deslocamento de um modelo assistencialista cristão para uma cultura de associativismo e cooperativismo.

Entre os anos 70 e 80 do século passado, houve uma expansão relevante das agendas e um aumento no número de ONGs e de movimentos sociais. O Brasil era governado por uma ditadura militar, e os novos movimentos sociais tinham um enfoque libertário de resistência à opressão. Parte das ONGs de então foi fundada por ex-exilados, que mantinham laços pessoais e de solidariedade com organizações europeias. Até o meio da década de 1980, a cooperação internacional para o desenvolvimento entre organizações europeias e brasileiras tinha como base a solidariedade, a resistência e o grande incentivo à construção e (ou) fortalecimento de uma diversidade de movimentos. Esse cenário mudaria no final da década de 1980, quando a cooperação começou a tornar-se mais técnica do que política. Praticada por meio de programas e projetos, os acordos de cooperação passaram a uma fase de reestruturação ou reengenharia. Métodos de planejamento, monitoramento e avaliação foram construídos, enquanto as ONGs profissionalizavam seus funcionários para lidar com uma série de novas técnicas de gerenciamento ou "governança", reproduzindo fórmulas do setor privado. A tecnificação e a busca de resultados mensuráveis em curto prazo, entre outros fatores, contribuíram para o distanciamento entre movimentos sociais e ONGs financiadas para operar como atores políticos e sociais. Em seu livro de crítica à ajuda externa, Sogge analisa a emergência de uma indústria ou regime estratégico de ajuda no período:

Na década de 1990, com o fim da Guerra Fria e a influência crescente de políticas neoliberais nos governos e em muitos ambientes da sociedade, a cooperação internacional passa por uma série de adaptações. A agenda de desenvolvimento deslocava-se de um enfoque que privilegiava a explicitação das desigualdades, a exploração econômica e a opressão social para ressaltar a importância e as práticas das políticas de ajuda aos pobres e fortalecimento da cidadania dos "excluídos". O perfil das ONGs brasileiras, até então caracterizado por um engajamento antissistêmico, caminhava para um enfoque orientado pela noção de terceiro setor, sobretudo percebido nas ONGs surgidas a partir de então, tornando-se um espaço de gerenciamento privado de recursos públicos (Fontes, 2010, p.273-278), ainda que grande parte do financiamento da cooperação fosse proveniente de cooperantes do Norte global, chegando às ONGs do Sul por intermédio de ONGs de desenvolvimento com base no Norte.

A cooperação Norte-Sul não tinha apenas um caráter financeiro, mas também político, junto às ONGs brasileiras. A cooperação contribuiu para que essas ONGs pudessem se qualificar e atuar em um espaço público global representado especialmente pelo grande ciclo de Conferências das Nações Unidas. O papel global exercido por ONGs brasileiras, o qual desembocaria no Fórum Social Mundial a partir de 2001, tem sua origem no acúmulo de articulações em torno de agendas globais, herança dos vínculos com a cooperação nas décadas anteriores. Não obstante, a cooperação internacional também cumpriu a função de ajuste das agendas de ONGs brasileiras, mesmo que indiretamente, em conformações externas e adaptações artificiais. Isso ocorreu mesmo que com um grau considerável de resistência de lideranças de organizações brasileiras que criticavam as condicionalidades impostas pela cooperação dos países do Norte.

No final da década de 1990, a profissionalização e o estreitamento político das agendas da cooperação internacional para o desenvolvimento, cada vez mais evidentes, resultavam em uma ampliação do controle de organizações do Norte sobre suas contrapartes do Sul. Com um enfoque mais amplo de campanhas globais, algumas organizações expansionistas britânicas desempenharam papel específico na difusão de suas agendas pelo mundo:

A crítica ao financiamento de ONGs do Sul pode ser observada de forma similar a partir de outros lugares do mundo. Comentando sobre o assalto das ideias neoliberais às políticas públicas em direitos sociais na Índia, outro mercado emergente, Arundhati Roy analisa que

Atualmente, a maior parte das organizações do Norte demanda explicitamente adaptações na agenda como condição necessária para seguir financiando projetos de ONGs brasileiras. Entre essas condicionalidades, ainda que nem sempre expostas de forma explícita, está o incentivo para que comecem a estabelecer parcerias com o setor privado, engajando-se com o discurso de responsabilidade social empresarial.

Mais recentemente e em um âmbito mais amplo, a disputa entre países desenvolvidos e emergentes sobre o custo e a efetividade dos programas e projetos de desenvolvimento teve como cenário o Quarto Fórum de Alto Nível sobre a Efetividade da Ajuda, em Busan, Coréia do Sul (dezembro de 2011). Diante de reduções no financiamento em tempos de crise econômica e de crítica disseminada na opinião pública sobre os resultados efetivos da ajuda aos países em desenvolvimento, as próprias ONGs do Norte passaram a estabelecer estratégias variadas de sobrevivência. Entre as alternativas encontradas, destaca-se o plano expansionista de estabelecerem-se como uma família de organizações com bases em vários países, já que, assim, elas não mais seriam reféns do contexto político e econômico de um único país.

Percebe-se, então, que a cooperação internacional para o desenvolvimento, cada vez mais configurada por um perfil de indústria da ajuda, tem tido percepções diferentes sobre sua relação com o Brasil: a maioria dos cooperantes entende que o Brasil se tornou um país de renda média, segundo os critérios do Banco Mundial, e, com isso, deveria deixar de ser uma prioridade para as agências de desenvolvimento. Contudo, diante do mesmo diagnóstico de melhor situação socioeconômica do país, há organizações que têm percebido o despontar do Brasil como um espaço potencial para novas oportunidades de financiamento.

APROXIMANDO-SE DO SETOR PRIVADO (E CONVOCANDO AS ONGS BRASILEIRAS A FAZER O MESMO)

ONGs europeias receberam forte pressão de seus governos para aplicar técnicas de verificação da eficiência e medição da eficácia dos projetos apoiados por tais organizações, como também para aumentar os laços com o setor privado. Os impactos foram sentidos nas ONGs brasileiras. Por um lado, elas tiveram de se ajustar a uma série de procedimentos para manter o financiamento de suas atividades. Por outro, sentiram-se também pressionadas para flertar com o enfoque de responsabilidade social empresarial, já que ele se tornou um tema central nas conversas com ONGs do Norte, desejosas de abrir os "corações e mentes" da sociedade civil brasileira para que superem os preconceitos em lidar com o setor privado. Mas o que esperar disso? Teriam as ONGs brasileiras de passar de um histórico de duras negociações com ONGs da cooperação internacional para o desenvolvimento para se adaptar a novas formas de negociações talvez ainda mais difíceis com o setor privado no Brasil, diante de possíveis conflitos de interesses?

Mesmo diante da resistência de ONGs brasileiras em estabelecer parcerias com empresas privadas, tal enfoque termina, de alguma forma, mesmo que indiretamente, sendo posto como condição por algumas ONGs da cooperação internacional para a continuidade do apoio financeiro. Essa pressão reflete a necessidade que as ONGs do Norte têm de estabelecer diálogos com o setor privado em seus países. Empresas europeias instaladas no Brasil costumam pressionar, em seus países de origem, para que as ONGs do Norte incentivem as ONGs brasileiras a também estabelecerem canais de diálogo com o setor privado. Essa orientação, porém, ainda não encontra boa receptividade entre ONGs brasileiras de longa tradição, Elas observam que a agenda da responsabilidade social empresarial no Brasil não se dirige aos mesmos objetivos dos programas e projetos dessas ONGs, podendo, inclusive, estar em contradição com tais objetivos. Em face da oposição das ONGs brasileiras, algumas ONGs do Norte buscam estratégias como as de organizar debates fragmentados com enfoques na "interface com o setor privado na esfera dos conselhos de políticas públicas" ou na "relação dos movimentos sociais do campo com o setor privado". E, assim, vai ficando cada vez mais inevitável que a perspectiva de responsabilidade social empresarial acabe se impondo para parte das ONGs que resistem à aproximação com o setor privado.

Muitas ONGs brasileiras sabem que uma parte considerável de suas agendas não tem proximidade com o ideário de fundos privados. É o caso, por exemplo, de programas e projetos de direitos humanos, do monitoramento de bancos de desenvolvimento e da política externa nacional, entre outros. Em grande parte, o financiamento de base empresarial não é transparente e emprega critérios assistencialistas que refletem interesses da própria empresa quando da seleção de projetos que se propõem a apoiar. Além disso, um grande montante da ajuda proveniente do setor privado implica isenção fiscal, ou seja, dinheiro que poderia ir para investimentos dos Estados em políticas públicas.

Em artigo publicado em 2002, Adolfo Rodríguez Gil já descrevia as diversas formas de aproximação das ONGs de desenvolvimento (ONGD) com o setor privado na Espanha:

Governos têm dado mais relevância à cooperação para o desenvolvimento em parceria com o setor privado não apenas na perspectiva de contar com os recursos humanos e financeiros das empresas, mas inclusive priorizando-as como componente essencial em suas estratégias de desenvolvimento. É o caso, por exemplo, de "Business for Development", o programa da Agência de Cooperação para o Desenvolvimento Internacional Sueca (SIDA) com o setor privado. Tal programa envolve empresas que recebem dinheiro público para aplicá-lo no desenvolvimento de localidades em outros países onde as corporações suecas estão presentes por meio das suas filiais. Em outras palavras, a parceria entre Estados e empresas pode apenas implicar garantias maiores para os interesses econômicos do setor privado do que para as necessidades de comunidades dos países do Sul.

A aproximação com o setor privado descrita nesta seção precisa ser tratada como parte de um contexto mais amplo de conversão neoliberal das agendas sociais, de desenvolvimento e de direitos humanos. Antes, tais agendas atribuíam responsabilidades aos Estados e às organizações internacionais - aqui entendidas em sua forma mais tradicional, ou seja, como organizações que articulam os Estados, mesmo com a percepção de que atores não estatais sempre tiveram um papel secundário nas agendas referidas, seja no âmbito nacional quanto no internacional. Políticas neoliberais implementadas por diversos governos pelo mundo - como a privatização de bens comuns e da humanidade, como a água, e de setores antes centralizados nas mãos dos Estados, como energia elétrica, saúde e transportes, além de projetos executados por meio de parcerias públicoprivadas - eram aplicadas e incentivadas por Estados e organizações internacionais. A atribuição de responsabilidades ao setor privado, sobretudo com viés voluntário e flexível, somada ao vínculo com as empresas no financiamento e execução de projetos de interesse público, foi orientada a partir de enfoque neoliberal de legitimação da empresa privada como a que dispõe de melhores recursos e capacidades, bem como celeridade e eficiência, em detrimento das limitações próprias do Estado. Diante desse contexto, a confrontação da exploração capitalista, parte significativa das agendas sociais, de desenvolvimento e de direitos humanos é esvaziada em nome da priorização da parceria com as empresas (Aragão, 2010). É assim que a esfera privada mercantil assume um papel central de promoção e execução da agenda pública global na qual se assenta a cooperação.

Se as organizações econômicas internacionais como o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional e a Organização Mundial do Comércio desempenharam papel evidente no incentivo para a adoção de políticas neoliberais, a Organização das Nações Unidas (ONU), sobretudo com a priorização de novas iniciativas na gestão de Kofi Annan, possibilitou uma legitimação ainda mais significativa da globalização do capital. Foi assim que, na transição para o Século XXI, surgiram iniciativas estratégicas de parceria da ONU e de suas agências com o setor privado, como é o caso emblemático do Pacto Global, processo por meio do qual as empresas se comprometem a cumprir, voluntariamente, princípios que expressam sua responsabilidade social em direitos humanos, direito do trabalho, proteção ambiental e corrupção. A acomodação da ONU à globalização neoliberal possibilita um mútuo processo de legitimação entre ela e as corporações transnacionais, permitindo, inclusive, que ela garanta o apoio financeiro necessário à execução de suas atividades, seja por meio de financiamento do setor privado, seja pela garantia de recebimento dos recursos oriundos de Estados que comandam a expansão da globalização do capital, com destaque para os Estados Unidos da América. Isso é essencial para o funcionamento da ONU, de suas agências e de seus programas (Aragão, 2010).

Estados e organizações internacionais a serviço da globalização do capital possibilitam o cenário no qual se insere a adaptação estratégica das ONGs de desenvolvimento por meio da lógica de aproximação com o setor privado, o que implica uma privatização crescente de agendas de interesse público. Tal processo de privatização pode ser percebido de formas variadas: as empresas autodefinidas como socialmente responsáveis se apropriam gradativamente da formulação e aplicação da cooperação para o desenvolvimento, tornando-se, assim, atores centrais do processo; as ONGs gradativamente absorvem o modus operandi das empresas transnacionais (técnicas de gerenciamento, captação de recursos); as ONGs fazem concessões e ajustes para receber financiamento privado que garanta a manutenção e expansão de suas atividades; as ONGs estabelecem parcerias com as empresas e, assim, colocam seus objetivos em função do discurso de responsabilidade social empresarial.

ESTUDOS DE CASOS DE ONGS BRITÂNICAS NO BRASIL

O enfoque expansionista de ONGs europeias não significa simplesmente garantir a presença (por exemplo, instalando um escritório) em várias partes do mundo. Engloba mudanças mais amplas, ainda que nem sempre evidenciadas, marcadas por trajetórias de busca de novos mercados de captação de recursos, fusão com ONGs nacionais, competição por financiamento e despolitização da cooperação a partir da utilização de abordagem filantrópica da captação de recursos, reforçando um ambiente privatizado de cooperação para o desenvolvimento.

Tais processos são percebidos, maiormente, com a observação das adaptações estratégicas de ONGs de origem britânica como OXFAM, ActionAid, Save the Children e Anistia Internacional, entre outras. Poder-se-ia, por exemplo, analisar os porquês do deslocamento da sede central de ActionAid para Johanesburgo, África do Sul, e as potencialidades das recentes campanhas, difundidas na televisão e outros meios, de doação via telefone e internet por parte de ActionAid, Save The Children, além de outras como Médicos Sem Fronteiras e CARE, as duas últimas bastante globalizadas, mas respectivamente de origem francesa e norte-americana. Dado o escopo deste artigo, abordam-se aqui, exclusivamente, elementos das recentes transformações, no Brasil, do perfil de duas ONGs internacionais de base britânica: OXFAM e Save the Children.

OXFAM

Autodescrita como uma "confederação internacional de 15 organizações trabalhando juntas em mais de 90 países", OXFAM é uma das mais celebradas entre as ONGs de desenvolvimento no mundo. Recentemente, ela estabeleceu uma estratégia clara de globalização, caracterizando-se como uma "família" de associadas e assentando-se na constituição de associadas independentes em outros países, o que a organização descreve, em seu sítio na web, como um deslocamento para "novos mercados".

Depois de uma primeira etapa de coordenação e ajustes entre organizações - OXFAM na Europa (OXFAM Internacional, OXFAM Grã-Bretanha, NOVIB - Oxfam Holanda e Intermon - Oxfam Espanha) e também OXFAM America (Estados Unidos) -, a organização passou não apenas a abrir e (ou) ampliar seus escritórios em países estratégicos, mas também a fundir-se com ONGs nacionais, garantindo, assim, a expansão da "família" globalmente. Observam-se, assim, três fases consecutivas no envolvimento de OXFAM em um país, caminhando de um estágio de solidariedade internacional até outro de efetiva transnacionalização. Primeiramente, a organização, em seu local de origem (sobretudo Grã-Bretanha e Holanda, mas também Espanha e Estados Unidos), oferece apoio financeiro (envia dinheiro) para os programas e projetos de ONGs e movimentos do Sul. Em seguida, a OXFAM Internacional, ou uma de suas associadas europeias, instala um escritório próprio no país, com a finalidade de monitorar mais de perto os projetos apoiados e se aproximar mais da sociedade civil daquele país. Finalmente, ela muda seu status, desempenhando um papel mais ativo e direto na sociedade e expandindo sua estratégia de captação de recursos para a sociedade do país em questão.

Na América Latina, o caso paradigmático é o do México, onde a NOVIB (OXFAM Holanda) se fundiu com a organização Rostros y Voces (RyV). Organizações da sociedade civil mexicana se surpreenderam com essa fusão, já que o perfil filantrópico com foco em campanhas midiáticas da RyV se diferenciava do perfil transformador e de engajamento social das contrapartes tradicionais das organizações OXFAM presentes no país. A RyV recebeu um financiamento inicial e todas as outras organizações da família OXFAM que operavam no México (OXFAM GB e OXFAM America) tiveram de se retirar do país, transferindo seus projetos em curso para RyV, agora denominada OXFAM México. O problema é que ONGs que eram contrapartes tradicionais de organizações OXFAM, presentes no México, se sentiram excluídas no processo e, por não terem afinidade com RyV-OXFAM México, sentem ameaçado o financiamento futuro para seus projetos. Note-se, ainda, que uma independente OXFAM México passa a assumir, entre suas responsabilidades, a captação de recursos, essencialmente com o setor privado, como parte de sua sobrevivência.

Ainda que o processo no México tenha se consolidado antes de qualquer outro caso entre os países da América Latina, a primeira tentativa, na região, de fusão de uma organização OXFAM com uma organização nacional para incorporá-la na família global de OXFAMs ocorreu no Brasil no final da década de 2000. A NOVIB (ou OXFAM Holanda) propôs ao Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (IBASE), uma das ONGs brasileiras mais conhecidas no país e no mundo, que se tornasse OXFAM Brasil. Diante da proposta, o IBASE optou por debater a questão com outras ONGs brasileiras, em um ciclo de debates que ficou conhecido como Coletivo Pedras Negras, referência ao nome da fazenda onde o grupo de representantes de ONGs primeiramente se reuniu com a NOVIB. Lidando com constantes impactos em seus orçamentos e diante da diminuição dos recursos enviados pela cooperação internacional para o desenvolvimento, as ONGs aproveitaram a oportunidade do Coletivo Pedras Negras para discutir desafios e rumos futuros, para além da proposta de NOVIB de incorporação à família OXFAM.

Como resultado da resposta negativa do IBASE e de outras organizações do Coletivo, a busca de solução para a expansão global veio por meio de um acordo entre OXFAM Internacional e a organização brasileira Vitae Civilis.³ 3 Vitae Civilis foi fundada em 1989 em São Lourenço da Serra (São Paulo) e se transferiu para a capital do estado de São Paulo em 2009. Tem como missão "promover o desenvolvimento sustentável por meio de apoio da implementação participativa de políticas públicas integradas; o fortalecimento de iniciativas geradoras de renda e emprego associadas à sustentabilidade ambiental; gerar e disseminar conhecimento e práticas nas áreas de clima, energia, águas, ecoturismo, conservação de florestas e de serviços ambientais; e fortalecer organizações e iniciativas de sociedade civil em tais áreas" ( http://www.vitaecivilis.org.br) Assim como ocorreu no México, uma organização com outro perfil de atuação e também mais próxima do setor privado encontra-se em processo avançado para se tornar OXFAM Brasil.

Observa-se, nesse processo globalizante, que há certo grau de disputa entre organizações da "família" OXFAM no que diz respeito às dinâmicas de sociedades civis nacionais e às estratégias de parceria que deveriam ser perseguidas em cada lugar, gerando encaminhamentos paralelos e tensões, como no caso de NOVIB e OXFAM Internacional. No entanto, deve-se observar que, como pano de fundo de uma família OXFAM globalizante, há uma relevante articulação de enfoques entre a recente adesão ao governo de direita, no caso da cooperação internacional holandesa e o perfil historicamente disciplinar da cooperação britânica. Informações que comprovam ainda mais a estratégia expansionista da família OXFAM encontramse no sítio da organização na web, particularmente na descrição de um anúncio recente (2011) para a ocupação de um posto de trabalho para a contratação de um "Funcionário de Marketing e Captação de Recursos" (Marketing and Fundraising Officer). Entre outras responsabilidades, o anúncio descreve que o funcionário deve oferecer

A OXFAM Internacional com base em Oxford, no Reino Unido, divulga, em seu sítio na web, que se compõe como uma rede de 17 organizações associadas em: Estados Unidos da América, Austrália, Bélgica, Canadá, França, Alemanha, Grã-Bretanha, Hong Kong, Índia, Espanha, Irlanda, México, Nova Zelândia, Holanda, Quebec, Itália e Japão. Se as negociações caminharem para um desfecho positivo, quando do processo finalização da fusão da Vitae Civilis com a OXFAM no país, o Brasil fará então parte dessa família.

Um elemento que ainda não é suficientemente claro nesse processo é até que ponto novas OXFAMs, atuando em um país - como é também o caso das sucursais de ActionAid -, deveriam entrar ou não nas associações nacionais de ONGs, como no caso da Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (ABONG), no Brasil. Em outros termos, o debate fica posto sobre até que ponto o perfil dessas novas organizações se assemelha mais ao de um Fundo (para financiamento de projetos) ou de uma ONG, ainda que, na Grã-Bretanha, a OXFAM seja definitivamente parte de British Overseas NGOs for Development (BOND),⁴ 4 Bond é o órgão associativo das organizações não governamentais (ONGs) do Reino Unido que trabalham com desenvolvimento internacional. Estabelecido em 1993 por iniciativa de 61 ONGs atuando em desenvolvimento internacional, (ele tinha) 358 membros (em 31 de março de 2011) estendendo-se de grandes organizações com presença em âmbito mundial até organizações pequenas especializadas em trabalhar em certas regiões ou com grupos populacionais específicos (Tradução livre de www.bond.org.uk/pages/about-us.html). tendo, inclusive, assento na diretoria.

SAVE THE CHILDREN

Save the Children é uma organização criada no Pós-Primeira Guerra Mundial e dedicada a apoiar projetos que invistam em melhorar as condições de vida de crianças. Em 2010, depois de vinte anos atuando no Brasil, Save the Children se fundiu à Fundação ABRINQ, a organização filantrópica dos fabricantes de brinquedos brasileiros, fundada em 1990, portanto vinte anos antes da fusão. Ambas tinham em comum o foco em direitos das crianças. Como resultado da fusão e na perspectiva de consolidar e modernizar sua estrutura para aumentar sua captação de recursos e multiplicar a assistência a crianças no Brasil, a organização agora apresentada como Fundação ABRINQ - Save the Children recebeu cinco milhões de dólares da Save the Chidren internacional e mais do que duplicou seu investimento anual de US 4.5 milhões para 11 milhões (MANZIONE, 2010).

A fusão, entretanto, gerou desconfiança em ONGs que tradicionalmente recebiam apoio e que se consideravam em grau avançado de diálogo com Save the Children. Surpresas com a fusão e inseguras sobre como agir nessa nova conjuntura, algumas ONGs tiveram a percepção, a princípio, de contradição na parceria entre organizações com perfis diferentes, sendo Save the Children vista como uma organização humanitária e a Fundação ABRINQ como essencialmente um fundo empresarial. Desse modo, depois de anos de diálogo intenso e produtivo com Save the Children, as ONGs teriam de redefinir sua relação com a nova brasileira Save the Children, totalmente vinculada ao setor privado.

Não obstante, uma rápida olhada no sítio da web de Save the Children internacional é suficiente para perceber que a parceria com o setor privado é, de longe, a principal fonte de fundos da organização. Corporações como Pepsi, Boston Consulting Group, Microsoft, Google, Toys "R" Us, Procter & Gamble, entre outras, doam mais de um milhão de dólares anualmente, além de doações expressivas de várias outras corporações conhecidas mundialmente. Save the Children tem um enfoque pragmático e despolitizado quanto à parceria com essas corporações:

O presidente da Fundação ABRINQ, Synésio Costa, definiu explicitamente o acordo com Save the Children em termos similares aos de acordos empresariais na esfera da globalização capitalista: "Esta ação de unir competências e forças entre duas grandes corporações com o objetivo de melhorar a vida das crianças brasileiras é inédita no País e pode ser comparada às megafusões ocorridas recentemente no Brasil e no mundo, em vários setores." (Costa; Synésio apud Manzione, 2010).

AFINIDADES COM A GLOBALIZAÇÃO DO CAPITAL

Como foi previamente mencionado no início deste artigo, não é novidade a crítica direcionada à cooperação para o desenvolvimento percebida como parte de um modelo de dominação ou colonização sistêmico do centro para a periferia, ou como parte de ações imperialistas ou hegemônicas utilizadas por Estados e sociedades do Norte global para manter o controle político e a exploração econômica de Estados e sociedades do Sul. Sintetizando tal perspectiva, Craig Murphy indica o papel desempenhado pela agenda de desenvolvimento através de uma abordagem gramsciana de bloco histórico Norte-Sul.

Essa abordagem estabelece uma conexão de interesses entre uma classe política dominante no Norte e organizações (de base burguesa) subordinadas no Sul. Contudo, essa análise não leva em conta o emergente potencial globalizante de ONGs do Norte em países promissores do Sul global. O modelo emergente de transnacionalização da cooperação para o desenvolvimento tende a reproduzir a descrição de internacionalização (Cox, 1986) ou transnacionalização (Robinson, 2004) da esfera da produção, desenvolvida por pensadores neogramscianos em Relações Internacionais, particularmente no que se refere ao que recentemente vêm sendo chamado de Estudos Críticos da Globalização.

Robinson caracteriza a globalização capitalista como formada por dois processos complementares de expansão, um extensivo e outro intensivo. A expansão extensiva do capitalismo é representada por sua tendência de entrar em territórios que "estavam fora do sistema de produção de commodity" (Robinson, 2004, p.6). Por expansão intensiva, ele aponta o processo de privatização de serviços públicos ou bens comuns: "a penetração de relações de commodity em esferas da vida social que estavam formalmente fora da lógica de fazer lucro" (2004, p.7). Não estariam as mudanças em curso na cooperação para o desenvolvimento conectadas a essas duas formas globalizantes do capitalismo? Em outras palavras, como observar uma expansão extensiva e intensiva de uma cooperação para o desenvolvimento que cada vez mais se aproxima de uma indústria globalizante da ajuda?

A descrição aqui apresentada dos processos de fusão da OXFAM (em negociação avançada) e de Save the Children com organizações brasileiras aponta para uma etapa de expansão extensiva. Trata-se de uma estratégia de inserção em economias emergentes, nas quais se pode encontrar espaço aberto, ainda por ser explorado, para a captação de recursos. Assim como no caso de indústrias originárias de um país que deslocam suas plantas para outros países em que mão de obra, serviços e carga de impostos são mais baratos e que ainda exportam o produzido para terceiros países (não necessariamente o de origem daquela indústria), também, no caso de ONGs internacionais de desenvolvimento, sobretudo as de origem britânica aqui estudadas, percebe-se uma dinâmica similar. Em médio prazo, OXFAM-Brasil e Fundação ABRINQ - Save the Children estarão captando recursos especialmente com empresas e grupos empresariais brasileiros, além de doadores individuais, para apoiar projetos de desenvolvimento não apenas no Brasil, mas também em outros países. Tal aceleração de processos de expansão das ONGs do Norte para o Brasil não possibilita um tempo adequado de reflexão entre as ONGs brasileiras sobre qual o cenário que poderia ser construído de cooperação para o desenvolvimento a partir da experiência nacional ou, quiçá, latino-americana.

A face de expansão intensiva da cooperação é observada na privatização da cooperação para o desenvolvimento, inclusive com o incentivo governamental para o engajamento do setor privado em projetos que demonstrem a responsabilidade social das empresas. Com o apoio dos Estados e das organizações internacionais, o setor privado cada vez mais se apropria, a partir de uma ótica privatizante, da agenda social, de desenvolvimento e de direitos humanos. Como foi anteriormente observado neste artigo, esse é o caso de iniciativas como o Pacto Global da Organização das Nações Unidas, dentre outras proposições que implicam a legitimação da aliança com o capital global como forma de assegurar as próprias plataformas políticas que anteriormente reforçavam o fortalecimento do Estado e a construção de direitos a ele vinculado (Aragão, 2010). Em outros termos, se a cooperação para o desenvolvimento passa a depender do financiamento privado e do marketing da ajuda, a tendência é que venham a prevalecer as ações que potencializem os interesses econômicos e agreguem valor à imagem da empresa. A apropriação da agenda da cooperação para o desenvolvimento por parte de grupos empresariais compromete o trabalho de diversas ONGs que ainda priorizavam a democratização e a expansão da esfera pública como forma de garantia dos direitos humanos e dos bens comuns e da humanidade diante da dominação política, da exploração econômica e da opressão social.

Outros aspectos, como um novo mercado para consultores e avaliadores trabalhando com ONGs em projetos de desenvolvimento, também indicam uma reprodução do "modelo de produção flexível", com base em "subcontratações e terceirizações" na globalização do capital (Robinson, 2004). Em tal perspectiva, verifica-se a percepção de que uma grande parte dos recursos da cooperação se dirige a profissionais intermediários, consultores em sua maioria europeus, subcontratados fora da estrutura das ONGs e que atuam internacionalmente. No caso de tais consultores externos ao país da ONG do Sul não se sentirem capazes de produzir análises de monitoramento e avaliação no país, eles subcontratam consultores de países do Sul, consolidando uma cultura de trabalho flexível, típica de orientações neoliberais no mundo do trabalho.

Ao observar os riscos de uma "ONGuização da resistência" (Roy, 2004, p.41), Arundhati Roy analisa que "o capital disponível para as ONGs joga na política alternativa um papel igual ao do capital especulativo que entra e sai das economias de países pobres. Ele começa a ditar a agenda." (2004, p.43). E, se o contexto nacional não for mais favorável aos interesses de expansão das ONGs internacionais de desenvolvimento, elas podem priorizar o investimento (instalação de escritórios, fusão com organizações, etc.) em outros países mais estáveis ou promissores.

Em síntese, diante da redução na captação de recursos junto aos Estados e à sociedade de seus países de origem, ONGs do Norte ampliam as suas estratégias de captação de recursos que as aproxima da agenda do setor privado, incentivando suas contrapartes no Brasil e em outros países a fazer o mesmo. Em um contexto político e financeiro de dificuldades, as ONGs brasileiras seguem enfrentando internamente e conjuntamente debates sobre os limites do aceitável. Negociações difíceis ocorreram com a cooperação para o desenvolvimento nos últimos anos em questões que desafiam os próprios princípios éticos das ONGs. É o caso, por exemplo, da cooperação holandesa intermediada pela OXFAM- NOVIB, que solicitou a uma ONG brasileira, historicamente engajada na luta contra a monocultura da soja no Mato Grosso, para que apoiasse à certificação da soja comprada por empresas holandesas, a qual era plantada no mesmo espaço que a ONG brasileira estava em processo de confrontação. Para essa ONG brasileira de longa trajetória, foi possível dizer não. Porém, as evidências são de que as pressões exercidas por governos e corporações do Norte sobre as próprias ONGs do Norte tendem a ser replicadas nos processos de cooperação ou de adaptação estratégica dessas ONGs no Sul.

CONCLUSÃO: novos obstáculos para a agenda de desenvolvimento

A tendência de transnacionalização e privatização da cooperação internacional para o desenvolvimento, aqui analisada, não deve ser percebida apenas como parte de mudanças na economia política do desenvolvimento, mas como conformações em curso em diversos contextos políticos, econômicos e sociais que refletem o potencial de propagação da cultura do capitalismo global. Desse modo, as estratégias usadas por ONGs britânicas no Brasil podem ser percebidas como parte de uma lógica de mercado a partir de condicionamentos de planejamento organizacional de base neoliberal e de pressão exercida sobre elas para que se ajustem a essa lógica. Para algumas ONGs brasileiras, sobretudo as nascidas sob a égide da nova cultura de parceria com as empresas, tais estratégias são mais do que naturais. Contudo, segue o questionamento para parte das ONGs do Norte e do Sul global, como no caso das ONGs de contestação e reivindicadoras de direitos, de larga tradição no Brasil, sobre até que ponto a própria luta pela sobrevivência deveria ou não passar pela resistência ao engajamento com a indústria global de ajuda ao desenvolvimento em ampla associação com a agenda de globalização do capital.

A velocidade das mudanças, muitas vezes, não coaduna com o tempo que seria necessário para que as ONGs brasileiras pudessem pensar e elaborar alternativas em âmbito nacional no que se refere à forma como o Estado e a sociedade lidam com as dimensões de solidariedade e responsabilidade social. Isso implicaria uma ressignificação tanto da forma organizacional e do financiamento dos projetos quanto dos princípios que regem a cooperação para o desenvolvimento. Além de ter de lidar com a influência, no Brasil, do modelo organizacional e da cultura de cooperação elaborados em países do Norte global, há ainda o risco de que essas formas sejam reproduzidas na construção da cooperação para o desenvolvimento Sul- Sul implementada pelo Brasil com outros países e mediada por ONGs brasileiras.

O artigo buscou proporcionar elementos iniciais de reflexão para futuras análises que permitam evidenciar como a globalização neoliberal tem influenciado a própria dinâmica ou o modo operacional das redes transnacionais de solidariedade. No entanto, mais debates e estudos empíricos são necessários para produzir uma visão mais completa sobre as dinâmicas aqui apresentadas. Na perspectiva dos estudos críticos da globalização, há um rico espaço para análise sobre como a ação das ONGs pode ser absorvida pela lógica globalizante das empresas transnacionais, reproduzindo estratégias ou legitimando o discurso de responsabilidade social empresarial. Para além do debate acadêmico, espera-se que esses estudos possibilitem novas reflexões sobre o desafio com que se deparam as organizações da sociedade civil, tanto em âmbito global como local, de conseguir definir os limites das estratégias que utilizam para garantir o ambiente propício e os recursos necessários para a exequibilidade de seus projetos e programas.

(Recebido para publicação em 30 de março de 2012)

(Aceito em 15 de julho de 2012)

Daniel Maurício de Aragão -Doutor em Relações Internacionais. Professor do Instituto de Humanidades, Artes e Ciências Professor Milton Santos da Universidade Federal da Bahia. Foi Visiting Fellow do Watson Institute for International Studies, da Brown University. Realizou cursos em Direitos Humanos pela Universidade Internacional da Andaluzia (Espanha), pelo Instituto Interamericano de Direitos Humanos (Costa Rica) e pela Universidade de Oxford (Inglaterra). Foi Secretário Executivo da Plataforma Interamericana de Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento (PIDHDD). Atuou em diferentes organizações nacionais, regionais e internacionais. Tem interesse e desenvolve pesquisas em estudos críticos da globalização e da governança global, direitos humanos, atores não-estatais e cooperação internacional para o desenvolvimento. É membro da Associação Brasileira de Relações Internacionais (ABRI) e da International Studies Association (ISA).

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