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Open AccessPositionspapier

Handlungsempfehlungen zur Evaluation des Glücksspielstaatsvertrags

Published Online:August 09, 2022https://doi.org/10.1024/0939-5911/a000777

Abstract

Zusammenfassung:Hintergrund: Glücksspiele gelten als demeritorische Güter, die mit Suchtgefahren und sozialen Kosten für die Gesellschaft assoziiert sind. Als entsprechend groß erweist sich der Bedarf an regulatorischen Eingriffen, die in evidenzgestützter Weise vor allem den Jugend- und Spielerschutz fördern. Voraussetzung hierfür ist eine qualitativ hochwertige, umfassende und multidisziplinär ausgerichtete Evaluation der jeweiligen Regulationsansätze und ihrer einzelnen Versatzstücke. Ziel: Der Beitrag verfolgt in einem ersten Schritt das Ziel, den Status Quo in Sachen (bisheriger) Evaluationspraxis in Deutschland kritisch zu bewerten. Davon ausgehend werden in einem zweiten Schritt mit Bezugnahme auf den aktuellen Glücksspielstaatsvertrag 2021 (GlüStV 2021) Handlungsempfehlungen für seine sachgerechte wissenschaftliche Überprüfung vorgelegt. Im Mittelpunkt stehen dabei sowohl Aspekte der Maßnahmenwirksamkeit als auch Aspekte der Maßnahmenimplementation. In Ergänzung dazu finden sich einige generelle Überlegungen zu einem angemessenen Evaluationsvorgehen. Fazit: Dieses Positionspapier unterbreitet erstmals auf breiter inhaltlicher und struktureller Ebene Vorschläge für eine wissenschaftlich fundierte Evaluation des GlüStV 2021. Eine evidenzgestützte Suchtprävention kann nur dann erfolgen, wenn tatsächlich ein ernsthaftes politisches Interesse an einer derartigen Forschungsagenda besteht und diese entsprechend finanziert und unabhängig durchgeführt wird.

Recommendations for the Evaluation of the State Treaty on Gambling

Abstract:Background: Gambling is considered a demerit good that is associated with addiction risks and social costs for society. Accordingly, there is a great need for regulatory interventions that foster the protection of minors and gamblers in an evidence-based manner. To achieve this goal, a high-quality, comprehensive and multidisciplinary evaluation of the respective regulatory approaches and their individual elements needs to be implemented. Aim: In a first step, the article aims at critically assessing the status quo in terms of (previous) evaluation efforts in Germany. Based on this, in a second step, with reference to the State Treaty on Gambling 2021, recommendations for scientific action are presented. The focus lies on aspects of the effectiveness of the measures as well as on aspects of the implementation of the measures. In addition, there are some general considerations on an appropriate evaluation procedure. Conclusion: For the first time, this position paper presents proposals for a scientifically based evaluation of the State Treaty on Gambling 2021, considering both content-related and structural elements. Evidence-based addiction prevention can only occur if there is indeed a serious political interest in such a research agenda and if this agenda is adequately funded and independently conducted.

Ausgangslage

In Deutschland wird das öffentliche Glücksspielwesen durch komplexe gesetzliche Rahmenbedingungen geregelt. Gemeinsamer handlungsleitender Nenner der einzelnen Regulationsansätze ist die Prämisse, dass es sich bei Glücksspielangeboten um sogenannte demeritorische (d. h. nicht-verdienstvolle) Wirtschaftsgüter handelt, die mit Suchtgefahren und somit zum Teil erheblichen sozialen Kosten für die Gesellschaft assoziiert sind (vgl. Fiedler, 2016; Meyer & Bachmann, 2017). Entsprechend herrscht auf der einen Seite ein breiter Konsens in Bezug auf die Notwendigkeit von regulatorischen Markteingriffen mit dem Leitziel der Wohlfahrtsverbesserung bzw. Schadensabwehr. Auf der anderen Seite besteht ein mindestens ebenso großer Dissens zu der Frage nach dem „Wie“ und damit zu der Frage, welches Maßnahmenpaket im bestmöglichen Sinn zur Zielerreichung heranzuziehen ist. Zur Vermeidung ideologischer Glaubenskämpfe sowie zur Optimierung der Regulationsansätze auf Basis aktueller wissenschaftlicher Erkenntnisse bedarf es daher einer kontinuierlichen Überprüfung der mit diesen Eingriffen verbundenen Positiv- und Negativeffekte (Sulkunen et al., 2019). Mit anderen Worten: Einer interdisziplinär ausgerichteten Evaluationsforschung mit systematischer Datendokumentation und -bewertung kommt hier eine überragende Bedeutung zu (zum wissenschaftlichen Evaluationsbegriff s. weiterführend Döring & Bortz, 2015).

Vor diesem Hintergrund beabsichtigt der vorliegende Beitrag in einem ersten Schritt, die hierzulande bisher umgesetzten Evaluationen mit Fokus Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) zu sichten und zu bewerten. In einem zweiten Schritt werden davon ausgehend konkrete Handlungsempfehlungen für die wissenschaftliche Überprüfung der aktuellen bzw. zukünftigen Regulationswerke formuliert. Im Mittelpunkt stehen dabei – neben grundsätzlichen Forschungsüberlegungen – sowohl Aspekte der Maßnahmenwirksamkeit als auch Aspekte der Maßnahmenimplementation. Insgesamt verbinden die Autor_innen mit diesem Positionspapier die Hoffnung, den fachöffentlichen Diskurs um eine qualitativ hochwertige Evaluationspraxis in Sachen Glücksspielregulation (neu) zu beleben, in diesem Zusammenhang wichtige wie innovative Impulse zu setzen und damit letztlich einer evidenzgestützten Fortschreibung von regulativen Rahmenbedingungen Vorschub zu leisten.

Der ernüchternde Blick zurück: „Evaluationen“ vergangener Regulationsansätze

Mit Ausnahme des gewerblichen Automatenspiels in Spielhallen und Gaststätten werden alle Glücksspielangebote in Deutschland durch den GlüStV geregelt, der letztmals zum 01.07.2021 eine grundlegende Änderung erfuhr (kritisch hierzu Fachbeirat Glücksspielsucht, 2020; Hayer, 2020). Unter Hinzuziehung der Vorgängerversionen (d. h. Lotteriestaatsvertrag von 2004; GlüStV von 2008; Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag von 2012; Dritter Glücksspieländerungsstaatsvertrag von 2020 [Die einzelnen Gesetzestexte sind online in Gänze einsehbar: https://gluecksspiel.uni-hohenheim.de/regulierung]) fällt dabei insbesondere der sukzessiv vollzogene Paradigmenwechsel in Richtung Marktöffnung auf: So wurde das staatliche Monopol für Glücksspiele mit restriktiver Zulassungspraxis zunehmend durch ein Lizenzierungsmodell abgelöst, das (auch) Privatunternehmen die Möglichkeit eröffnet, legal am Marktgeschehen teilzuhaben. Mit Einführung des GlüStV von 2008 fand zugleich der Begriff der „Evaluierung“ und hier konkret der „Auswirkungen dieses GlüStV“ Einzug in das Regelungswerk. Dieser Leitgedanke, der im Kern als eine Effekt- oder Outcome-Messung zu verstehen ist, kann seitdem als integraler und in seiner Intention nur geringfügig modifizierter Bestandteil der jeweiligen Staatsverträge aufgefasst werden (vgl. mit § 32 des GlüStV 2021). Entsprechend präzisieren die Erläuterungen zum aktuellen GlüStV 2021, dass die regelmäßige „Evaluierung“ dazu dienen soll, „etwaige Fehlentwicklungen zu benennen und möglichen Änderungsbedarf zur besseren Erreichung der mit diesem Staatsvertrag verfolgten Ziele zu erkennen“ (Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder, 2022; S. 133).

Obwohl die Notwendigkeit einer wissenschaftlichen Überprüfung der Regulationspraxis somit außer Frage steht, verläuft die Suche nach einschlägiger Fachliteratur in diesem Kontext nahezu ergebnislos. Die seit 2014 jährlich zusammengestellten Berichte der Glücksspielaufsichtsbehörden der Bundesländer sind zwar unter der Kategorie „Evaluierung“ veröffentlicht (Hessisches Ministerium des Innern und für Sport, n. d.), beschränken sich aber ausdrücklich auf die Darstellung ökonomischer Kennzahlen und dabei primär auf das Größenverhältnis von erlaubten versus nicht-erlaubten Glücksspielsegmenten (für die aktuellste Fassung s. Gemeinsame Geschäftsstelle Glücksspiel, 2021). Eine (normative) Bewertung bzw. Einordnung der zusammengetragenen Daten findet sich ebenso wenig wie eine Betrachtung gleichfalls relevanter Themengebiete (z. B. des suchtpräventiven Nutzens der vorgesehenen Maßnahmen des Spieler- und Jugendschutzes). Gerade das Framing als „Evaluierung“ wirkt demnach gleich in zweifacher Hinsicht irritierend: Zum einen wird mit dieser Einordnung suggeriert, dass eine bloße Zusammenstellung des gesamten Marktvolumens mit dem Bruttospielertrag als zentrale Größenordnung der Evaluationsidee des GlüStV gerecht wird oder ihr zumindest nahekommt. Zum anderen impliziert eine derartige Dokumentationsweise, dass die Schwarzmarktbekämpfung bzw. eine Ausdünnung des illegalen Glücksspielmarkts das alleinige oder vorrangige Ziel des GlüStV bildet. Wäre dies tatsächlich der Fall, hätte eine Lizenzvergabe nach dem Laissez-Faire-Prinzip ohne größere Auflagen beste Chancen, diese Zielvorgabe zu erreichen. Die aller Wahrscheinlichkeit nach damit einhergehende massive Steigerung der Spielanreize und Suchtgefahren – ohne gegensteuernde Schutzmechanismen – bliebe indessen außerhalb des Evaluationsspektrums und verdeutlicht abermals die reduktionistische bzw. eindimensionale Perspektive des bislang erfolgten „Evaluierungs“-Ansatzes.

Darüber hinaus lässt sich den Bundesländern an mindestens zwei weiteren Stellen attestieren, bislang nicht ernsthaft an einer differenzierten und multidisziplinär gestalteten Evaluationsforschung interessiert gewesen zu sein. So sah der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag von 2012 sogar explizit vor, im Rahmen einer „Experimentierklausel“ (§ 10a) bis zu 20 Konzessionen für Sportwettanbieter – sozusagen probeweise – zu vergeben. Allein der Begriff des Experiments mit dem Definitionsmerkmal der Ergebnisoffenheit erweckte den Eindruck, dass die in Folge der damals intendierten versuchsweisen Marktöffnung womöglich auftretenden Positiv- wie Negativeffekte wissenschaftlich untersucht werden sollten. Die Vergabe einer derartigen Begleitforschung fand hingegen niemals statt. Ein ähnliches Forschungsdefizit ist mit Blick auf das Bundesland Schleswig-Holstein festzuhalten, das bereits 2012 eine Liberalisierung des Online-Glücksspielmarkts vollzogen hatte. Auch hier wurde es versäumt, den damaligen regulatorischen Sonderweg inklusive der implementierten Maßnahmen der Suchtprävention bzw. Gefahrenabwehr in nachhaltiger Weise wissenschaftlich überprüfen zu lassen. Einzige Ausnahme stellt eine Studie von Hanewinkel, Clemens, Walther und Morgenstern (2015) dar, die sich jedoch ausschließlich auf Veränderungen im Glücksspielverhalten in verschiedenen Bevölkerungsstichproben (Schleswig-Holstein vs. übriges Bundesgebiet) innerhalb eines sehr kurzen Beobachtungszeitraums bezieht und zudem durch eine zu geringe statistische Power wenig Aussagekraft besitzt. Anzumerken ist ferner, dass die in Schleswig-Holstein auf dem sogenannten „Safe Server“ erfassten Spielverhaltens- und Transaktionsdaten bezogen auf das Online-Glücksspiel bis vor Kurzem trotz mehrfacher Anfragen keiner unabhängigen Forschungsgruppe zum Zwecke der wissenschaftlichen Auswertung zur Verfügung gestellt wurden (zu den vielfältigen Analysemöglichkeiten bei solchen Tracking-Daten s. Deng, Lesch & Clark, 2019). Erst zehn Jahre später scheint sich eine gewisse Kurskorrektur zu vollziehen, da die Forschungsstelle Glücksspiel der Universität Hohenheim nunmehr erstmals Zugang zu diesen Daten erhalten hat (vgl. mit einem Bericht von Köstler-Messaoudi [2021] in Ausgabe 3 des „Behörden Spiegel“ mit dem Titel „Der Glücksspielanalytiker“ [S. 11]. In einer persönlichen Mitteilung bestätigte Prof. Tilman Becker [ehemaliger Leiter der Forschungsstelle Glücksspiel in Hohenheim], sich derzeit mit der Auswertung der Spielerdaten aus Schleswig-Holstein zu beschäftigen. Weitere Details, etwa zu der inhaltlichen Stoßrichtung dieser Analysen, sind bislang nicht bekannt).

Die Bemühungen um eine Evaluation der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (kurz: Spielverordnung [SpielV]), die historisch bedingt die rechtlichen Vorgaben für das gewerbliche Automatenspiel liefert (vgl. Meyer & Bachmann, 2017), stimmen auf den ersten Blick ein wenig positiver. In der SpielV finden sich unter anderem konkrete Bestimmungen zu geeigneten Aufstellungsorten von Geldspielautomaten, zur Maximalanzahl der Geräte pro Aufstellungsort, zu ihrer technischen Beschaffenheit und zu den Voraussetzungen für ihre Zulassung durch die Physikalisch-Technische Bundesanstalt. Zum 01.01.2006 trat nach einer langen Kontroverse eine novellierte SpielV in Kraft, welche grundlegende Veränderungen der Spielabläufe inkludierte. Die Auswirkungen dieser 5. Novelle der SpielV wurden von Bühringer, Kraus, Höhne, Küfner und Künzel (2010) mit Hilfe eines multimodalen Forschungsansatzes und verschiedenen Teilstudien untersucht. Dabei bildeten die Ergebnisse des umfassenden Abschlussberichts eine zentrale Bewertungsgrundlage für das für dieses Marktsegment zuständige Bundeswirtschaftsministerium (Bundesrat, Drucksache 881/10 vom 08.12.2010). Ein durchaus vergleichbares Vorgehen ist augenblicklich zu beobachten, da das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie erneut ein Forschungsprojekt mit dem Ziel in Auftrag gegeben hat, die inzwischen Sechste Verordnung zur Änderung der SpielV aus dem Jahr 2014 evaluieren und mögliche Effekte auf das Entstehen glücksspielbezogener Probleme bzw. auf eine wirksame Suchtbekämpfung wissenschaftlich bestimmen zu lassen. Während dieses Evaluationsanliegen prinzipiell zu begrüßen ist, krankt das ehemalige wie aktuelle Vorhaben an zwei Eckpfeilern: Erstens wurde auf die Umsetzung von Prä-Post-Messungen (d. h. vor und nach Einführung der jeweiligen Gesetzesnovelle) und damit auf eine Betrachtung im Längsschnitt verzichtet, was die Ableitung von Kausalaussagen im Hinblick auf potenzielle Effekte unmöglich macht. Bei diesen retrospektiv angelegten Querschnittsbefragungen müssen sich die Studienteilnehmer_innen zudem an ihr Glücksspielverhalten und -erleben erinnern, dass mitunter bis zu zehn Jahre zurückliegt. Valide Selbstberichtsdaten sind mit derartigen Studiendesigns aufgrund der bekannten Gedächtnisverzerrungen nicht zu gewinnen (für eine grundsätzliche Diskussion zur Güte von Selbstberichtsdaten in der Glücksspielforschung vgl. Shaffer, Peller, LaPlante, Nelson & LaBrie, 2010). Zweitens gewähren die Gesetzesänderungen in der Regel großzügige Spielräume bei der Umsetzung einzelner Vorschriften. Dieser Umstand hat zur Folge, dass bestimmte Modifikationen nicht nur schrittweise, sondern außerdem noch über einen langen Zeitraum erfolgen. Abermals liegt es unter kognitionspsychologischen Gesichtspunkten auf der Hand, dass die befragten Personen in der Rückschau kaum in verlässlicher Weise zu einer derartigen Differenzierungsfähigkeit in der Lage sind. Somit wurden auch in Bezug auf die SpielV in der Vergangenheit wie Gegenwart mehrere Chancen verpasst, eine wissenschaftlich fundierte Evaluation der gesetzlichen Rahmenbedingungen unter Berücksichtigung forschungstechnischer Mindeststandards (u. a. mit Longitudinaldaten) einzuleiten.

Bilanzierend bleibt daher zum Status Quo festzuhalten, dass sich die bisher in Deutschland umgesetzten Evaluationen im Glücksspielbereich zu den verschiedenen gesetzlichen Bestimmungen als lückenhaft erweisen und letztlich dem Anspruch einer evidenzgestützten oder faktenbasieren Regulation bestenfalls im Ansatz gerecht werden. Diesem quantitativen wie qualitativen Mangelzustand ist demzufolge zwingend entgegenzusteuern. Im Mittelpunkt der nachfolgenden Abschnitte stehen Handlungsempfehlungen zu der Frage, wie eine sachgerechte Evaluationspraxis zukünftig aussehen könnte. Es wird primär Bezug auf den GlüStV genommen, die Grundzüge lassen sich aber ohne Weiteres auf andere Gesetzesbestimmungen übertragen.

Der hoffnungsvolle Blick nach vorne: Erfordernisse und Möglichkeiten einer angemessenen Evaluationspraxis

Prämissen

Zweifelsohne verkörpert die fachgerechte Evaluation eines derart umfangreichen Regulationsinstruments weder eine einfache noch eine geradlinige Aufgabe. Eine der größten Herausforderungen besteht in der Berücksichtigung von Strukturbedingungen bzw. – sofern umsetzbar – in der statistischen Kontrolle von Drittvariablen, die mit großer Wahrscheinlichkeit einen gewichtigen Einfluss auf die Befundlage ausüben. Alleine die im GlüStV 2021 formulierte Intention, eine legale Alternative zu nicht-erlaubten Glücksspielangeboten zu schaffen und damit der Schwarzmarktbekämpfung zu dienen (§ 1), ist im Hinblick auf ihre Zielerreichung keineswegs einfach zu messen. Exemplarisch für die Vielzahl an möglichen „Störgrößen“ sind in diesem Zusammenhang zu nennen: (1) Kannibalisierungs-/Substitutionseffekte durch die Einführung neuer Glücksspielprodukte innerhalb und zwischen einzelnen Marktsegmenten (vgl. Marionneau & Nikkinen, 2018), (2) sich in der Stoßrichtung zum Teil widersprechende Gesetze und Gesetzesänderungen mit unterschiedlicher Regulationsintensität für einzelne Marktbereiche innerhalb einer Jurisdiktion (für Deutschland s. etwa Ludwig et al., 2012) sowie (3) die historisch gewachsene kulturelle Einbettung des Glücksspiels und die damit assoziierten sozialen Normen und Einstellungsmuster auf Bevölkerungsebene (z. B. Kairouz, Paradis, Nadeau, Tovar & Pousset, 2016). Schon diese Auflistung verweist auf die Notwendigkeit, eine differenzierte und qualitativ hochwertige Evaluationspraxis einzufordern, die nicht nur der Komplexität des Forschungsgegenstands gerecht wird, sondern gleichfalls den Anspruch von § 32 des GlüStV 2021 bestmöglich erfüllt. Das alleinige Berücksichtigen von ökonomischen Parametern (s. o.) erweist sich zweifelsohne als unzureichend. Ähnliches gilt übrigens für die bloße Abbildung von Prävalenzen (= der Anteil von Personen mit einem problematischen bzw. pathologischen Glücksspielverhalten in einer Grundgesamtheit innerhalb eines definierten Zeitraums) und deren Entwicklung im Zeitverlauf. Derartige Parameter stellen zwar wichtige Informationsquellen dar, bringen für sich genommen aber keine hinreichenden Erkenntnisse zu der gesamten mit Glücksspielangeboten assoziierten Kostenlast oder der Wirksamkeit einzelner Maßnahmen des Jugend- und Spielerschutzes mit sich.

Bereits an dieser Stelle dürfte der Bedarf an einer breit angelegten und multidisziplinär ausgerichteten Evaluationsforschung mehr als deutlich geworden sein. Als „Dachwissenschaft“ bzw. theoretisches Rahmengerüst bietet sich für dieses Unterfangen das Konzept der öffentlichen Gesundheitsfürsorge („Public Health-Ansatz“) an, das die Gesamtheit aller individuellen, sozialen, umweltbezogenen, ökonomischen, politischen und strukturellen Bedingungsfaktoren zur Verbesserung der gesundheitlichen Lage miteinschließt (für den Mehrwert dieses Ansatzes im Glücksspielbereich s. Meyer & Hayer, 2021). Eigene Evaluationen, durchgeführt zum Beispiel durch die obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder oder der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder in Sachsen-Anhalt, können eine aussagekräftige unabhängige Evaluation aufgrund mangelnder Expertise und fehlender personeller Ressourcen genauso wenig ersetzen wie interessengeleitete und ergebnisdeterminierte Gutachten im Auftrag von Glücksspielanbietern (exemplarisch hierfür steht die Publikation von Haucap, Nolte & Stöver, 2017, mit dem in die Irre führenden Titel „Faktenbasierte Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags“, die vom Deutschen Sportwettenverband und dem Deutschen Online Casinoverband finanziell gefördert wurde). Darüber hinaus liegen bereits einige wissenschaftliche Erkenntnisse national wie international vor, die auch für die Bewertung des GlüStV 2021 von Bedeutung sind (vgl. u. a. mit den Übersichtsarbeiten zur Wirksamkeit einzelner Maßnahmen des Spieler- und Jugendschutzes von Kalke & Hayer, 2019, oder zum suchtpräventiven Nutzen dieser Interventionen beim Online-Glücksspiel mit Hayer & Kalke, 2022). Um Doppelungen in den Forschungsaktivitäten zu vermeiden bzw. Synergieeffekte zu nutzen, bilden die systematische Sichtung der aktuell (und ggf. in der Vergangenheit) vor allem in Deutschland durchgeführten Forschungsprojekte mit Glücksspielbezug und eine Bewertung der jeweiligen Relevanz für die Evaluation des GlüStV 2021 eine wichtige Zuarbeit.

Weiterhin ist die Evaluationsforschung immer an gewissen wissenschaftlichen Qualitätskriterien auszurichten (vgl. generell hierzu mit Döring & Bortz, 2015). Der Anspruch sollte es in erster Linie sein, empirische Zusammenhänge zu belegen und (bestmöglich kausale) Wirkmechanismen transparent zu bestimmen. Dabei setzt die Ableitung wissenschaftlich belastbarer Aussagen einen hohen methodischen Standard voraus, der – in Abhängigkeit von der zugrundeliegenden Fragestellung – primär durch die Umsetzung von Längsschnittstudien, die Verwendung standardisierter Messinstrumente und die Zusammenstellung von repräsentativen (alternativ: hinreichend großen oder wohldefinierten) Stichproben zu erreichen ist. Vorbildcharakter haben in diesem Kontext Prä-/Post-Messungen (d. h. Datenerhebungen vor und nach Einführung eines neuen Regelungswerks) und somit die Erhebung von empirischen Daten im Zeitverlauf. Es bleibt zu hoffen, dass gerade diese zentrale Forderung in Sachen „guter Evaluationspraxis“ zukünftig nicht wie bislang unerhört verhallt. Der Vollständigkeit halber sei hier auf zwei weitere grundlegende Handlungsprämissen verwiesen: Zum einen sind die Forschungsmethoden gemäß der jeweiligen Forschungsfrage auszuwählen und auf diese zuzuschneiden. Zur Förderung des öffentlichen Diskurses ist zum anderen die Veröffentlichung der Evaluationsbefunde in Form von Forschungsberichten und peer-reviewten Fachpublikationen genauso anzustreben wie deren Vorstellung auf Fachtagungen und Kongressen.

Inhalte

Generell soll der finale Evaluationsbericht möglichen Änderungsbedarf zur besseren Erreichung der mit GlüStV 2021 verfolgten Absichten erkennen lassen. Ausgangspunkt der inhaltlichen Ausrichtung der Evaluation stellen somit § 1 des GlüStV 2021 und die dort angeführten fünf gleichrangigen Ziele dar. Die Heterogenität der gelisteten Ziele macht unterschiedliche Fragestellungen, Forschungsdesigns, Untersuchungsmethoden und Auswertungsstrategien erforderlich. Eine zentrale Voraussetzung für die Erhebung valider Daten ist die Operationalisierung der vorgegebenen Erfolgskriterien, wie etwa die Verhinderung der Glücksspielsucht, die Lenkung des sog. „natürlichen Spieltriebs“ (für eine Kritik an diesem Konstrukt s. Hayer & von Meduna, 2014) in geordnete und überwachte Bahnen oder die Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes. Entsprechend muss im Vorfeld einer Evaluationsstudie beispielsweise festgelegt werden, was Begriffe wie „Kanalisierung“ bzw. „Re-Kanalisierung“ überhaupt bedeuten und wie sie sich forschungstechnisch adäquat abbilden lassen.

Die beiden Bereiche der Maßnahmenwirksamkeit und der Maßnahmenimplementation machen das Gros der Evaluationsinhalte aus. Im Fokus von Wirksamkeitsüberprüfungen steht die Frage, ob die antizipierten suchtpräventiven Effekte in der Praxis tatsächlich eingetreten sind. Als Outcomes dienen in der Regel Nutzungsraten, die Maßnahmenakzeptanz sowie Wissens-, Einstellungs- und/oder Verhaltensänderungen (vgl. Kalke & Hayer, 2019). Hingegen wird im Rahmen von Implementationsforschungen primär untersucht, ob und wie eine Maßnahme umgesetzt wird. Beispiele hierfür umfassen auf der Makroebene die Erlaubnisvoraussetzungen für Sportwetten, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele, der Ablauf der Erlaubnisverfahren und der Erlaubniserteilung sowie die Einleitung von Straf- und Bußgeldverfahren. Im Hinblick auf diese Forschungsgegenstände können die Verwaltungsbehörden – ergänzend zu einer unabhängigen Studienvergabe – ohnehin vorliegende Daten systematisch sammeln, aufbereiten und den Evaluator_innen zwecks Analyse und Bewertung zur Verfügung stellen. Daneben ist auf der Mikroebene zu überprüfen, ob und wie die Implementation einzelner Maßnahmen des Jugend- und Spielerschutzes in der Praxis erfolgt. Bei einzelnen Forschungsthemen ergibt es durchaus Sinn, Aspekte der Maßnahmenwirksamkeit und Maßnahmenimplementation als Gesamtpaket zu verstehen. Beispielhaft ist an dieser Stelle das Sperrsystem zu nennen, bei dem Fragen der Wirksamkeit („Führt die Inanspruchnahme einer Spielersperre bei den Betroffenen zu einer Verbesserung ihres psychischen Gesundheitszustands?“; vgl. Hayer & Meyer, 2011) eng mit Fragen der Implementation („Sind die entsprechenden Glücksspielanbieter an das Sperrsystem angeschlossen und funktioniert die Abgabe eines Sperrantrags in der Praxis reibungslos?“) verknüpft sind. Schließlich existieren Forschungsfelder ohne direkten Bezug zum GlüStV 2021, die aber dennoch wertvolle Hinweise auf eine evidenzgestütze Regulationspraxis mit sich bringen dürften (vgl. für ähnliche, bislang jedoch nur punktuell umgesetzte Forschungsideen mit Kalke, Meyer, Haasen & Hayer, 2008). Tabelle 1 gibt einen Überblick über zentrale Themenbereiche ohne Anspruch auf Vollständigkeit.

Tabelle 1 Evaluation des GlüStV 2021: Zentrale Forschungsfelder im Überblick

Ausgewählte Beispiele

Zur Veranschaulichung sinnvoller Forschungsprojekte werden im Folgenden kurz drei Beispiele konkretisiert. Wichtig ist dabei insbesondere die Passung von Forschungsgegenstand und Forschungsmethodik. (1) Aus dem epidemiologischen Spektrum sind turnusmäßige Erhebungen zum Glücksspielverhalten in der Bevölkerung einschließlich der Bestimmung des Ausmaßes glücksspielbezogener Probleme sowie riskanter Spielmuster zu priorisieren. Dieses Forschungsdesign eröffnet die Möglichkeit der Abbildung individueller Entwicklungsverläufe unter veränderten regulatorischen Rahmenbedingungen. Wünschenswert wäre eine Kombination aus wiederholten repräsentativen Erhebungen sowie echten Längsschnittstudien (also eine Wiederholungsmessung bei den gleichen Personen) mit Messzeitpunkten alle zwei oder drei Jahre. Anzustreben ist eine repräsentative Stichprobe mit ausreichender statistischer Power, also eine hinreichend große Stichprobe, um zuverlässig Veränderungen identifizieren zu können. Eine kombinierte Erhebungsmethodik in Sinne eines Dual Frame-Ansatzes (Festnetz- und Mobil-Teilsamples) gilt mittlerweile methodisch als unabdingbar (Dowling et al., 2016; Meyer et al., 2015). Ausgehend von der relativ geringen Prävalenz glücksspielbezogener Probleme erweisen sich Patched-up-Designs als sinnvoll, welche die Stichprobengröße erhöhen und ergänzende Rekrutierungsstränge in Populationen mit erhöhtem Risiko beinhalten (z. B. Spielstätten; vgl. Meyer et al., 2015). (2) Ein weiterer Evaluationsansatz fußt auf der wissenschaftlichen Verarbeitung von „objektiven“ Spielverhaltensdaten, die beim Online-Glücksspiel generiert werden und sowohl Grundlagenforschungen als auch anwendungsbezogene Forschungen zulassen. Unter anderem erlaubt diese Datenart die empirische Bestimmung von typischen Subgruppen von Spieler_innen mit divergierenden Risikopotenzialen sowie Zeitverlaufsanalysen mit wertvollen Implikationen für Prozesse der Früherkennung und Frühintervention (vgl. weiterführend Fachbeirat Glücksspielsucht, 2021). Dieses Unterfangen impliziert, dass die von Glücksspielanbietern gespeicherten Daten der unabhängigen Forschung ohne Beschränkungen zur Verfügung gestellt werden. Darüber hinaus wäre die Inanspruchnahme von bestimmten, auf den Glücksspiel-Websites etablierten Spielerschutzmaßnahmen zu messen. Schließlich dürfte eine intelligente Koppelung von Spielverhaltens- und Selbstberichtsdaten auch bei verschiedenen Evaluationsfragen mit einer hohen Evidenz einhergehen. (3) Mit Hilfe von Testkäufen in terrestrischen Spielstätten bzw. von Testspielen bei Online-Glücksspielen lassen sich der in der Praxis gelebte Jugend- und Spielerschutz und damit zahlreiche Facetten der Maßnahmenimplementation in systematischer Weise überprüfen. Empirisch zu hinterfragen wäre in erster Linie, unter welchen Umständen der Jugend- und Spielerschutz besser oder schlechter funktioniert. Dieses Vorhaben setzt einen differenzierten Stichprobenplan unter Beachtung einer Vielzahl an möglicherweise relevanten Drittvariablen voraus. Zugleich kann auf diese Art die Effektivität von Personalschulungen in vivo bestimmt werden. Zielführende Forschungsmethoden umfassen Testkäufe mit Minderjährigen in Spielstätten sowie die Simulation ausgewählter Problemverhaltensweisen durch geschulte Personen vor Ort (vgl. für ein entsprechendes Forschungsparadigma mit Meyer, von Meduna, Brosowski & Hayer, 2015), Testspiele im Internet und Feldbegehungen im Sinne teilnehmend-verdeckter Beobachtungen.

Vergabepraxis

Zur Umsetzung der Forderungen bedarf es zudem einer neu aufgestellten Vergabepraxis in Sachen Glücksspiel- bzw. Evaluationsforschung. Eine Direktfinanzierung von Forschungsprojekten durch Glücksspielanbieter ist grundsätzlich genauso abzulehnen wie schmale Eigenevaluationen durch die Aufsichtsbehörden (s. o.). Zielführend wäre vielmehr eine öffentliche Vergabe der gesamten Evaluationsinhalte oder zumindest von Teilen davon, damit unabhängige Forschungsgruppen aus anerkannten Einrichtungen ihre jeweilige Fachexpertise einbringen können. Eine vorrangige Aufgabe der Aufsichtsbehörden besteht in diesem Zusammenhang darin, bei den Ländern die nötigen finanziellen Mittel zu akquirieren. Die Länder wiederum haben Sorge dafür zu tragen, dass die Ausschreibung, Begutachtung und Vergabe der Forschungsprojekte in transparenter Weise und unter Beachtung von allgemein anerkannten Standards stattfindet. Dazu braucht es zum einen die Einschaltung eines unabhängigen Projektträgers, der Erfahrung in der Ausschreibung, Bewertung und Begleitung von wissenschaftlichen Studien aufweist. Zum anderen sollte ein unabhängiges Gutachtergremium beispielsweise nach dem Vorbild der Deutschen Forschungsgemeinschaft eingesetzt werden. Eine Hauptaufgabe dieses Fachkollegiums bezieht sich auf die Bewertung der Qualität eingereichter Forschungsvorhaben einschließlich etwaiger Interessenkonflikte der Antragsteller_innen. Das ökonomische Interesse, das bei der Regulation des Glücksspielmarkts offensichtlich ist, darf eine unabhängige Evaluierung nicht beeinflussen. Somit gilt es auch Forschungen auszuschließen, die Wirtschaftssinteressen vertreten oder diesen nahestehen. Auch eine Verhinderung von einer adäquaten Evaluation durch zu späte Planung oder fehlende Bereitstellung von ausreichenden Forschungsmitteln kann politisch oder monetär motiviert sein. Wenn mangelnder Spielerschutz durch eine ausbleibende oder unzureichende Evaluationsforschung unentdeckt bleibt, ergibt sich folglich kein Anlass, Lücken in glücksspielrelevanten Regelwerken zu schließen. Es ist somit an der Zeit, vorausschauend zu handeln, um eine Evaluation zu ermöglichen, die ihrem Namen wissenschaftlich gerecht wird.

Zusammenfassend sollten folgende grundlegende Eckpfeiler bei der Evaluation des GlüStV 2021 Berücksichtigung finden:

  • •
    Wissenschaftliche Evaluationsstudien haben sich an den Zielen des GlüStV 2021 (u. a. Verhinderung von Glücksspiel- bzw. Wettsucht, Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes, Abwehr von Folge- und Begleitkriminalität) auszurichten und deren Erfüllung mittels hochwertiger Studiendesigns in differenzierter Weise zu überprüfen.
  • •
    Es ist ein breites Evaluationsverständnis zugrunde zu legen, um der Komplexität des Forschungsgegenstands und damit des Glücksspielwesens in seiner vielschichtigen Gesamtheit gerecht zu werden. Als handlungsleitende Dachwissenschaft bietet sich das Konzept der öffentlichen Gesundheitsfürsorge („Public-Health-Ansatz“) an. Inhaltlich stehen sowohl Aspekte der Maßnahmenwirksamkeit als auch der Maßnahmenimplementation zur Überprüfung.
  • •
    Die Bundesländer sind in der Verantwortung, eine transparente Vergabepraxis zu gewährleisten. Ökonomische Belange auf Seiten der Mittelgeber und mögliche Interessenkonflikte auf Seiten der Mittelempfänger sind bestmöglich über verschiedene Instrumente (u. a. Ausschluss einer Direktfinanzierung von Evaluationsstudien durch Glücksspielanbieter, Einrichtung eines unabhängigen Projektträgers) auszuschließen.

Fazit

Mit dieser Forschungsagenda liegt erstmals ein umfassender Orientierungspunkt in Bezug auf eine gegenstandsangemessene Evaluation des GlüStV 2021 bzw. zukünftiger Instrumente vor. Die Umsetzung dieser Handlungsempfehlungen ist zwingende Voraussetzung für eine evidenzgestützte Fortschreibung und Optimierung der regulatorischen Rahmenbedingungen. So hat die bislang weitestgehend ausgebliebene Hinzuziehung wissenschaftlicher (Evaluations-)Befunde zur Folge, dass ein Großteil der Inhalte des GlüStV 2021 und seiner Vorgängerversionen auf Meinungen bzw. Haltungen sowie anbieterseitigen bzw. parteipolitischen Interessen und eben nicht auf unabhängigen Forschungserkenntnissen basiert. Es gilt daher, diesen Missstand zeitnah auszuräumen und eine qualitativ hochwertige Evaluationspraxis zu initiieren. Bei Betrachtung der staatlichen Einnahmen aus regulierten Glücksspielen (in 2020: 5,361 Mrd. Euro; Gemeinsame Geschäftsstelle Glücksspiel, 2021) dürfte eine Finanzierung dieses Vorhabens problemlos möglich sein. Die Zukunft wird zeigen, ob tatsächlich ein ernsthaftes politisches Interesse an einer derartigen Forschungsagenda besteht oder derartige Bestrebungen – wie in der Vergangenheit – reinen Alibicharakter aufweisen.

Literatur