Zusammenfassung
Die Auseinandersetzung um die Rekommunalisierung der Energiewirtschaft ist eng mit der normativen Frage verknüpft, ob und in welchen Fällen es in einer Marktwirtschaft einen Bedarf an öffentlicher Leistungserbringung im Sinne der örtlichen Daseinsvorsorge gibt. Der derzeitige Trend zur Rekommunalisierung ist damit in vielen Fällen auch eine Antwort auf enttäuschte Erwartungen, die Bürger und Politiker zuvor an die Liberalisierung und Privatisierung der Energiewirtschaft geknüpft haben. Auch wenn in der Öffentlichkeit derzeit ein allgemeiner Trend zur Rekommunalisierung der Energiewirtschaft betont wird, werden Rekommunalisierungen doch in höchst unterschiedlichen Varianten diskutiert und umgesetzt. Eine kommunale Netzübernahme stellt hierbei häufig nur den Ausgangspunkt für weitere Überlegungen und Entwicklungen dar. Die Abwägungen von Vor- und Nachteilen einer Rekommunalisierung sind einzelfallabhängig und stark von den Voraussetzungen auf Seiten der Kommune, den Kooperationsmöglichkeiten und den möglichen Erweiterungen der Tätigkeitsbereiche geprägt. Die betriebswirtschaftliche Vorteilhaftigkeit einer Netzübernahme wird insbesondere durch die Höhe des Preises für die Überlassung des Netzes, die Unterscheidung zwischen dem Kauf oder der Pacht des Netzes und der Ertragsbewertung des Netzes vor dem Hintergrund der Anreizregulierung beeinflusst. Auch wenn viele populäre Argumente wie eine anvisierte Dezentralisierung der Energieversorgung, Arbeitsplatzeffekte oder kommunale Beiträge zum Klimaschutz eher politisch motiviert sind und einer ökonomischen Analyse nur bedingt Stand halten, lässt sich im Umkehrschluss nicht argumentieren, Rekommunalisierung führe zu eindeutigen, quantifizierbaren Wohlfahrtsverlusten und sei daher abzulehnen. Vor dem Hintergrund, dass in der kommunalwirtschaftlichen Realität die finanziellen Spielräume häufig eingeschränkt, die institutionellen Formen der kommunalen Leistungserbringung (etwa in Bezug auf Kooperations- und Steuerungsmöglichkeiten) hingegen sehr vielfältig sind, erscheint die Eigentumsfrage, ob sich ein Energieversorgungsunternehmen in privater oder öffentlicher Hand befindet, von der die derzeitige Rekommunalisierungsdiskussion geprägt ist, eher verkürzt und von eher nachrangiger Bedeutung. Ob und in welchem Umfang eine Kommune im Bereich der Energieversorgung selbst wirtschaftlich tätig werden sollte, hängt von einer Vielzahl lokaler ökonomischer Faktoren ab, zu denen die Präferenzen der Bürger und die politischen Ziele und Ressourcen der kommunalen Entscheidungsträger gehören. Im Ergebnis werden die konkreten wirtschaftlichen Spielräume des energiewirtschaftlichen Netzbetriebs im Wesentlichen von den Kosten der Netzbewirtschaftung und den von der Regulierungsbehörde zugelassenen Netzentgelten determiniert.
Abstract
The current trend back to municipal utilities (“remunicipalisation”) in the German energy system shows very different approaches and variants in the real cases. Converting the distribution network from privately-owned distribution companies to municipally-owned entities often forms the starting point of such restructuring processes. Ecological or regional development motivations are at the forefront of public debates. The authors emphasize the importance of energy economic aspects of this problem. Advantages and disadvantages of remunicipalisation projects depend strongly on the specific regional circumstances. Important factors are the potentials for cooperation and expansion of the business activities. Moreover, the price which has to be paid for taking over the network infrastructure has to be taken into account as the decisive parameter: The price for buying or renting the network and the possible revenues on the backdrop of incentive-based regulation define the economic viability for the municipality. Many of the often heard arguments pro remunicipalisation, such as the objective of decentralized energy supply, labour effects and municipal contributions to climate protection, do not fully convince in the end; as well the fiscal status of many municipalities in Germany is severe. Nonetheless remunicipalisation must not be rejected in general because there is no general proof for welfare losses resulting from these projects. In fact, it depends mainly on local influencing factors to what extent municipalities should be or become active in the field of energy supply. Among the most important aspects the preferences of the citizens, the environmental and political aims of the municipality (so far they are defined) and the available resources of the municipal decision making persons and bodies must be mentioned. However, in economic terms the leeway for the municipality remains restricted by the costs of operating the network and tariff regulation.
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Notes
Der vorliegende Artikel basiert auf einer Untersuchung, die die Autoren im Frühjahr 2011 gemeinsam mit der Unternehmensberatung Putz & Partner vorgenommen haben.
Eine Übersicht über die Kosten, die aus einer unvollständigen Berücksichtigung der dezentralen Bürgerwünsche resultieren, findet sich beispielsweise bei Zimmermann (2009).
Die Kommunalverfassungen der Bundesländer unterscheiden grundsätzlich zwischen wirtschaftlichen und nicht-wirtschaftlichen Betätigungen, wobei traditionell die Aufgaben der Daseinsvorsorge oder die durch gesetzliche Bestimmungen induzierten Aufgaben in den Bereich der nicht-wirtschaftlichen Tätigkeit eingeordnet werden. Als Beispiele können etwa kommunale Aktivitäten im Bereich der sozialen Versorgung, der Straßenreinigung, der Wirtschaftsförderung oder der Wohnraumversorgung genannt werden. Die Unterscheidung zwischen wirtschaftlicher und nicht-wirtschaftlicher Tätigkeit ist insbesondere deshalb von Bedeutung, weil in Fällen nicht-wirtschaftlicher Tätigkeit, in denen ein öffentlicher Zweck als gegeben unterstellt werden kann, beispielsweise nicht das sog. Subsidiaritätsprinzip zur Anwendung kommt, nach dem staatliche Institutionen nur dort (subsidiär) eingreifen sollen, wo andere, private Möglichkeiten nicht ausreichen, die jeweiligen Aufgaben zu lösen (vgl. Schwarting 2010).
Eine Kreditaufnahme der Gemeinden ist nach der bislang geltenden Auffassung von Art. 115 GG nur im Rahmen des Vermögenshaushaltes, und hier insbesondere nur zur Finanzierung von Investitionen zulässig. Nach der Neufassung von Art. 115, der den Bundesländern grundsätzlich eine Null-Verschuldung vorschreibt, ist noch unklar, wie zukünftig die Kommunalverschuldung zu behandeln ist (Brümmerhoff 2011).
Diese Aussage gilt nur für den Fall, dass die kommunalen Energieunternehmen in privatrechtlicher Form geführt werden. Im Falle kommunaler Eigenbetriebe liegt keine eigene Rechtspersönlichkeit vor, vielmehr handelt es sich hierbei um von der Gemeinde zu bilanzierendes Sondervermögen. Die Unterscheidung zwischen einem kommunalen Eigenbetrieb (ohne eigene Rechtspersönlichkeit) und einer rechtsfähigen Konstruktion ist auch insofern wichtig, weil die Kreditaufnahme des Eigenbetriebes im kommunalen Haushalt nachweispflichtig ist, während sich ein privatrechtliches Unternehmen (z. B. GmbH oder AG) für die Kreditaufnahme selbst verantwortlich zeigt (Schwarting 2010).
Allerdings stellt sich die Situation in den Kommunen der neuen Bundesländern anders als in den alten Bundesländern dar, da hier aufgrund des hohen Investitionsbedarfs im Bereich der kommunalen Infrastruktur seit den 90er Jahren zunächst eine Befriedigung des Nachholbedarfs erfolgte, so dass die Investitionstätigkeit von relativ hohen Niveaus anschließend bis in die Jahre 2008 und 2009 deutlich auf etwa 30–40% der früheren Niveaus zurückging. Insofern geht der in verschiedenen Studien geschätzte derzeitige kommunale Investitionsstau in Höhe von rd. 75 Mrd. Euro überwiegend zu Lasten der Kommunen in den alten Bundesländer (Schwarting 2010).
Allerdings sei angemerkt, dass die Monopolkommission in ihrem jüngsten Sondergutachten den Gesetzgeber auffordert, die Aufnahme von Konzessionen zum Betrieb von Energieversorgungslizenzen in den Kreis der nach GWB ausschreibungspflichtigen Sachverhalte zu prüfen. Sie verweist in diesem Zusammenhang auch auf aktuelle Überlegungen der Europäischen Kommission zum europäischen Vergaberecht (Monopolkommission 2011).
Konflikte entstehen hiernach etwa zwischen Kräften, die an der Lösung einer gerade drängenden Aufgabe interessiert sind, und solchen Kräften, die „mit jeder Handlung eine abstrakte Orientierung für eine alternative Umweltpolitik zum Ausdruck bringen wollen“ (Renn 2011, S. 23).
Growitsch et al. (2011) führen die Tendenz zur Dezentralisierung der Energiewirtschaft auf eine Interaktion von Rekommunalisierung und gesetzgeberischen Maßnahmen im Bereich der Stromerzeugung (v. a. bei der Förderung der erneuerbaren Energien) zurück und konstatieren damit insgesamt eine „Entwicklung zu kleinteiligeren und verbrauchsnahen Erzeugungsstrukturen“ (S. 2).
Neben der Dezentralisierung bestehen aber auch zentrale Optionen des Klimaschutzes, z. B. Windstromerzeugung in der Nordsee oder Solarstromerzeugung in der Sahara, um nur zwei prominente Varianten zu nennen. Damit ist klar, dass „dezentral“ längst kein Synonym mehr für „klimaschonend“ ist, und unter der Zielsetzung der gesamtwirtschaftlichen Kostenminimierung andere Optionen vorteilhafter sein können.
Nach Auffassung von Horn et al. (2007) würde die grundsätzlich positive Rolle von Stadtwerken beim Ausbau der Kraft-Wärme-Kopplung einerseits durch solche Gemeindeordnungen gehemmt, die den kommunalen Unternehmen eine wirtschaftliche Betätigung außerhalb ihrer Grenzen verbieten, andererseits jedoch auch durch eine starke Position der Stromnetzbetreiber, die durch einen unzureichenden Netzausbau die dezentralen Technologien behinderten. Viele Stadtwerke, die sich seit der Marktliberalisierung mehrheitlich in den Händen von Regional- oder Verbundunternehmen befänden, seien aufgrund der Anforderungen ihrer Muttergesellschaft gezwungen, ihre Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlagen nur noch wärmeseitig zu führen. Auch in Cornehl (2009) und VKU (2009) wird die Auffassung vertreten, dass die energiewirtschaftliche Rekommunalisierung grundsätzlich die Chancen einer verstärkten Nutzung der Kraft-Wärme-Kopplung erhöht.
Kritisch wird dort beispielsweise vermerkt, dass diese Win-Win-Situation durch die immer wieder von der Politik diskutierte Kürzung der Einspeisevergütung für Solarstrom durchbrochen werde. Mit einem angenommenen Rückgang des Ausbauvolumens bei Photovoltaik-Anlagen im Jahr 2011 werde entsprechend auch die jährliche kommunale Wertschöpfung dieser Anlagentechnologie von 5,8 Mrd. Euro im Jahr 2010 auf lediglich 3,9 Mrd. Euro absinken und sich damit negativ auf die gesamte kommunale Wertschöpfung auswirken.
Zudem ist die Diskussion um regionale Aktivitäten beim Ausbau der erneuerbaren Energien auch nicht direkt von Rekommunalisierung beeinflusst, da grundsätzlich auch private, nicht-rekommunalisierte Netzbetreiber zum Anschluss der Anlagen und zur vorrangigen Abnahme von Ökostromerzeugungen verpflichtet sind.
Für eine differenzierte Diskussion der Frage, inwiefern die Betriebsgröße den beeinflussbaren oder nicht beeinflussbaren Größen zugeordnet werden soll – z. B. kann die Unternehmensgröße vom Netzbetreiber durch Kooperationen, Fusionen etc. beeinflusst werden – vgl. Frontier Economics (2006).
Um die Verluste aus entgangenen Größenvorteilen im Rahmen einer wohlfahrtsökonomischen Betrachtung quantifizieren zu können, entwickeln Growitsch et al. (2011) zunächst eine auf das Jahr 2050 bezogene fiktive „optimale Unternehmenslandschaft“ im Bereich der gesamtwirtschaftlichen Energieversorgung. Als gegeben wird hierbei das Ziel einer Begrenzung des Anstiegs der globalen Durchschnittstemperatur angenommen. Konkret impliziert diese Restriktion, dass der optimale Energie- und Technologiemix in Deutschland bis zum Jahre 2050 nahezu CO2-frei sein werde. Im Ergebnis werden daher in den verschiedenen Szenarien lediglich ausgewählte Technologien der Stromerzeugung berücksichtigt. Hierzu zählen insbesondere Braun-, Steinkohle- und Gaskraftwerke, die dann über eine effektive und kosteneffiziente CCS-Technologie (Carbon Capture and Storage) verfügen, Kernenergie, für die dann die Endlagerproblematik gelöst sei, und erneuerbare Energien in Form von Windenergie, Biomasse und Wasserkraft. Ausgehend von diesem exogen gesetzten Leitbild werden die ökonomischen Kriterien definiert, die eine optimale Unternehmenslandschaft zu erfüllen habe. Hierzu zählen etwa die Innovations- und Finanzierungskapazitäten der Unternehmen, ihre Risikotragfähigkeit oder auch deren Infrastrukturausstattung. Anschließend werden hieraus konkrete qualitative und quantitative Aussagen zur optimalen Betriebsgröße (Abbildung von Größenvorteilen), zur Organisationsform (Abbildung von Diversifizierungsvorteilen) und zur Eignerstruktur (Abbildung von Privatisierungsvorteilen) von Energieunternehmen abgeleitet.
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Menges, R., Müller-Kirchenbauer, J. Rekommunalisierung versus Neukonzessionierung der Energieversorgung. Z Energiewirtsch 36, 51–67 (2012). https://doi.org/10.1007/s12398-012-0074-4
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