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Der politische Kompromiß als Chance und Gefahr für die Rationalität der Gesetzgebung

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Gesetzgebungstheorie und Rechtspolitik

Part of the book series: Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie ((JRR,volume 13))

Zusammenfassung

Die Rolle (partei- und sach-)politischer Kompromisse für das Gesetzgebungsverfahren und das Gesetz als sein Produkt wird in den zahlreichen neueren Publikationen zur Gesetzgebungslehre merkwürdig vernachlässigt. “Kompromißgesetze” stehen nicht nur bei Peter Noll im Kontext sozial unwirksamer Gesetze als pejorative Formel für Gesetze, die als Ergebnis unentschiedener politischer Machtkämpfe eher symbolische, bestenfalls marginale Wirkungen aufweisen oder Probleme durch unklare Lösungen verschieben.1 Bei eher traditionellen staatsrechtlichen Auffassungen verpflichteten Darstellungen fehlt der politische Kompromiß praktisch ganz2) oder soll gar die Gerechtigkeit als Kriterium der Gesetzgebung ablösen.3)

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Anmerkungen

  1. P. Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 158 f. S. ferner etwa: N. Luhmann, Rechtssoziologie 2. Auflage 1983, S. 292; R. Zuck, NJW 1979, 1681 (1685); M. Kloepfer, VVDStRL 40 (1982), 63 (77: ”Kompromißfassaden”); R. Krebs, in: H. Schäffer/O. Triffterer (Hrsg.), Rationalisierung der Gesetzgebung, 1984, S. 297 (298: ”Kastration”); R. Herber und W. Zeh, in: W. Maihofer (Hrsg.), Theorie und Methoden der Gesetzgebung, 1983, S. 31 (34) bzw. 57 (71).

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  2. S. z.B. H. Schneider, Gesetzgebung, 1982, der aber in Rdn. 122 auf die kompromißfördernde Rolle zustimmungsbedürftiger Gesetze bes. im Vermittlungsausschuß nach Art. 77 II GG verweist. Eine Fehlanzeige auch bei H. Hill, Einführung in die Gesetzgebungslehre, 1982, S. 42 f.

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  3. So F. Ossenbühl, FG BVerfG I, 1976, S. 458 (511).

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  4. S. T. Wilhelm, Traktat über den Kompromiß, 1973, S. 142 f.; zu weitgehend will umgekehrt N. Wimmer, in: Triffterer/Schäffer, Rationalisierung (Anm. 1), S. 225 (230) daraus folgern, das unstillbare Verlange nach politischer Einigung treibe den Gesetzgeber zur Gesetzesflut: ”Je mehr Gesetze, desto mehr Einigungschancen, desto mehr Demokratie lautet die neue Formel, auf der unser heutiger Geseilschaftsvertrag beruht”.

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  5. S. die Übersichten bei W. A. Jöhr, Der Kompromiß als Problem der Gesellschafts-, Wirtschafts- und Staatsethik, 1958, S. 10 ff.; T. Wilhelm, Traktat (Anm. 4), S. 38 ff., pass.; V. Büchler-Tschudin, Demokratie und Kompromiß, 1980, S. 40 ff.; M. Müller, Der Kompromiß oder vom Unsinn und Sinn des menschlichen Lebens, 1980, S. 139 ff.

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  8. S. zur Verfassung als Klassenkompromiß: W. Abendroth, Das Grundgesetz, 1966, S. 64 ff., s.a. 38 f.; dazu auch J. Pereis, KJ 7 (1974), S. 147 ff.; J. Seifert, Der Kampf um Verfassungspositionen, 1974, S. 105 ff.; ferner E.-W. Böckenförde, FS f. G. Gmür, 1983, S. 7 (15 ff.).

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  9. S. z.B. jüngst wieder die Kritik von W. Abendroth, Gedächtnisschrift f. H. Heller, 1984, S. 213 (229 f.) an H. Heller und ”Kompromiß-Ideologisierungen” in Weimar; zu Hellers Bejahung von Kompromißpolitik s. ebd. A. Bolaffi und W. Luthardt, S. 235 (244 ff.) bzw. S. 259 ff.; s.a. J. Habermas, Die Neue Unübersichtlichkeit, 1985, S. 152: ”vielleicht sogar Irreversibilität dieser noch immer umkämpften Kompromißstruktur”.

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  10. Zur Institutionalisierung des Gruppenkompromisses (”Strukturwandel”) O. Kirchheimer (1941), in: ders., Von der Weimarer Republik zum Faschismus: Die Auflösung der demokratischen Rechtsordnung, 1976, S. 213 (223 ff.); K.-H. Ladeur, Der Staat 21 (1982), 391 (395 ff., 399 ff.); s.a. H.-D. Rath, JöR 33 (1984), 131 (135).

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  11. Staatsrechtlich grdl. C. Schmitt, Der Hüter der Verfassung, 1931, S. 71 ff. (krit. dazu E. Fraenkel, 1964, in: ders., Deutschland und die westlichen Demokratien, 5. Aufl. 1973, S. 197, 200 ff.; A. Rinken, in: Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, AK-GG, 1984, Band 1, Art. 9 Abs. 1 Rdn. 25); s.a. aus neuerer Zeit R. Altmann, Späte Nachricht vom Staat, 1968, S. 27 ff.; R. Herzog, Allgemeine Staatslehre, 1971, S. 71 ff., 133 ff.; K. Stern, Staatsrecht I, 2. Aufl. 1984, S. 620.

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  12. Bilanz der Grundwerte-Debatte bei P. Häberle, Erziehungsziele und Orientierungswerte im Verfassungsstaat, 1981, S. 19 ff.; krit. zur antiparlamentarischen Stoßrichtung E. Denninger, WDStRL 37 (1979), 7 (11 ff.).

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  13. Vgl. die Vielfalt der Sachthemen (über die Frage der atomaren Entsorgung hinaus) bei B. Guggenberger, i: ders./C. Offe (Hrsg.), An den Grenzen der Mehrheitsdemokratie, 1984, S. 207 (210 ff., 217 u.ö.).

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  14. J. Habermas, Legitimationsprobleme im Spätkapitalismus, 1973, S. 154 f.

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  15. Vgl. im Bereich der Staatsrechtslehre nur M. Kloepfer, VVDStRL 40 (1982), 71 ff., 75 ff. u.ö.; krit. ebd. D. Grimm, S. 104 f. (Diskussion); vgl. auch W. Zeh, in: Triffterer/ Schäffer, Rationalisierung (Anm. 1), S. 283.

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  16. So aber weithin die Literatur, z.B. schon G. Simmel, Soziologie (Anm. 6), ebd.; W. A. Jöhr, Kompromiß (Anm. 5), S. 15, 21; G. Sartori (1975), in: Guggenberger/Offe, Mehrheitsdemokratie (Anm. 13), S. 83 (94); T. M. Benditt, in: J. P. Pennock/J. W. Chap-mann (Hrsg.), Compromise in Ethics, Law and Politics, N.Y. 1979, S. 26; anders aber (wie hier) V. Aubert (1963), in: W. L. Bühl (Hrsg.), Konflikt und Konfliktsoziologie, 1972, S. 178 (186); A. Kuflik, in: Pennock/Chapman, a.a.O., S. 38 (40, 62).

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  17. So z.B. C. Schmitt, Verfassungslehre, 1928, S. 31 ff.; R. Zuck, NJW 1979, 1681, 1685.

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  18. So z.B. E.-W. Böckenförde (1957/58), in: H. D. Wendland (Hrsg.), Politik und Ethik, 1969, S. 218 (225).

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  19. So z.B. K. Sontheimer, in: Handbuch des deutschen Parlamentarismus, 1970, S. 245.

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  20. S. etwa W. Schmidt, WDStRL 33 (1975), 183 (194 f.); H. H. v. Arnim, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, 1977, S. 48 ff., 183 ff.; speziell für das Gesetzgebungsverfahren H. Schulze-Fielitz, NVwZ 1983, 709 ff.; vgl. auch W. Hoffmann-Riem, VVDStRL 40 (1982), 187 (219).

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  21. S. etwa H. Kelsen, Das Problem des Parlamentarismus, 1926, S. 32; H. Steiger, Studium Generale 23 (1970), 710 (731); H. Oberreuter, Aus Politik und Zeitgeschichte, B 2/83, S. 19 (24).

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  22. Vgl. nur U. Scheuner, in: G. Jakobs (Hrsg.), Rechtsgeltung und Konsens, 1976, S. 33 (65 f.).

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  23. S. nur K. Eichenberger, VVDStRL 40 (1982), 7 (28 ff.); W. Maihofer, in: G. Winkler/ B. Schiicher (Hrsg.), Gesetzgebung, 1982, S. 3 (4 f., 20 ff.); speziell für die Kompromißfindung in der Schweiz auch V. Büchler-Tschudin, Demokratie (Anm. 5), S. 68 f.

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  24. S. R. Herber (Anm. 1), S. 39 f.; U. Thaysen, Aus Politik und Zeitgeschichte, B 35/85, S. 3 (9 f.).

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  25. Ein aktuelles Beispiel sind die Beratungen der ”führenden Innenpolitiker der Koalition”, an denen neben den Fraktionsexperten aus CDU, CSU und FDP die Staatssekretäre und weitere Fachbeamte aus Justiz- und Innenministerium teilnahmen, s. FAZ v. 8.8.1985, S. 2. Allg. zu informalen Erweiterungen des Verfassungsstaats H. Schulze-Fielitz, Der informale Verfassungsstaat, 1984, hier S. 92 ff., pass.

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  26. S. grds. L. A. Coser, Theorie sozialer Konflikte (1956), 1972, S. 173 ff.

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  27. Man denke neuestens an die Hinterbliebenenreform oder die Novellierung des Demonstrationsstrafrechts.

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  28. Vgl. FR v. 13.2.1985, S. 1 und v. 14.2.1985, S. 1 f.; der Entwurf ist dokumentiert in FR v. 14.3.1985, S. 19.

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  29. S. FAZ v. 4.3.1985, S. 13 und v. 5.3.1985, S. 2; auch die niedersächsische Wirtschaftsministerin B. Breuel (CDU) und die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände betonten die die Frauen benachteiligende Funktion einer solchen Arbeitsplatzgarantie.

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  30. S. FR v. 23.3.1985, S. 1; FAZ v. 22.3.1985, S. 2; zu den vorangegangenen innenpolitischen Kontroversen s. FAZ v. 8.3.1985, S. 3.

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  31. S. FR v. 28.6.1985, S. 4; krit. die CDU-Sozialausschüsse: FR v. 1.7.1985, S. 1.

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  32. S. FR v. 29.6.1985, S. 1.

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  33. S. FAZ v. 5.7.1985, S. 1.

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  34. S.a. schon FAZ v. 29.6.1985, S. 11 und jetzt BT-Drs. 10/3792.

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  35. FR v. 17.7.1985, S. 4.

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  36. S. FAZ v. 18.7.1985, S. 1 (2); FR v. 18.7.1985, S. 1.

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  37. S. aber zur Kritik aus der IG Metall FR v. 25.7.1985, S. 4. Auch im parlamentarischen Verfahren kam es zu einem weiteren, verfassungsrechtlich mehr als problematischen Kompromiß zwischen den Ländern über die Art des Gesetzesvollzuges, s. FAZ v. 15.11.1985, S. 2.

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  38. S. etwa H.-P. Schneider, in: HdbVerfR, 1983, S. 239 (262).

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  39. Vgl. etwa W. Zeh (Anm. 1), S. 65 f.; s.a. H. H. v. Arnim, DÖV 1985, 593 (597).

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  40. S. z.B. zum Scheidungsfolgenrecht-Reformentwurf der christlich-liberalen Koalition in der 10. WP: FAZ v. 25.10.1984, S. 1; FR v. 25.10.1984, S. 3.

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  41. So A. Gerontas, EuGRZ 1982, 145 (148) unter Hinweis auf H. Troßmann, JöR 28 (1979), 1 (287 ff.).

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  42. S. W. Zeh (Anm. 1), S. 64; V. Nienhaus, ZParl 16 (1985), 563 (165).

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  43. S. FR v. 16.2.1985, S. 1.

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  44. S. zu solchen interfraktionellen Gesetzesinitiativen H. Schulze-Fielitz, Verfassungsstaat (Anm. 25), S. 54 ff.

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  45. So G. Kisker, in: Probleme des Föderalismus, 1985, S. 23 (31).

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  46. S. G. Limberger, Die Kompetenzen des Bundesrates und ihre Inanspruchnahme, 1982, S. 76.

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  47. E. Hasselsweiler, Der Vermittlungsausschuß, 1981, S. 289; zu den verschiedenen Beratungsphasen ders., ebd., S. 200 ff. und J. Jekewitz, in: AK-GG (Anm. 11), Art. 77 Rdn. 25.

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  48. Der Erfolg i.S. einer Kompromißregelung bei Einspruchsgesetzen war schon immer deutlich geringer, s. G. Limberger (Anm. 46), S. 85 ff.; vgl. aber auch W. Zeh (Anm. 1), S. 74.

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  49. 2. HStruktG; BeschäftFG; SGB-X; KHKÄndG; BerBiFG. Die Gesetze der 9. Wahlperiode sind skizziert in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, Gruppe Datenverarbeitung (Hrsg.), Stand der Gesetzgebung des Bundes, 9. Wahlperiode 1980–1983, 1983.

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  50. 19. und 20. StrÄndG; MinöBranntwStÄndG 1981; 2. MinöStÄndG, VerbStÄndG 1982, KVEG; AFKG; 9. BKGÄndG.

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  51. S. näher G. Kisker (Anm. 45), S. 33; U. Thaysen (Anm. 24), S. 9 ff.; s.a. schon E.-W. Böckenförde, FS für F. Schäfer, 1980, S. 182 (189 ff.); G. Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat, 1976, S. 135 ff., 160 ff.; ferner H. Abromeit, in: Guggenberger/Offe, Mehrheitsdemokratie (Anm. 13), S. 132 (143 f.); insgesamt positivier zuletzt P. Lerche (1985), in: T. Maunz/G. Dürig, GG, Kommentar, Art. 84 Rdn. 73.

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  52. S. z.B. die Aufrechterhaltung der Ermächtigung zur Mineralölsteuerbegünstigung für experimentellen Verbrauch (trotz einer gegenläufigen Anregung des Bundesrechnungshofs) in der Erwartung, daß der BMF bei Versuchen zur Verbesserung des Umweltschutzes von der (eben deshalb) aufrechterhaltenen Ermächtigung wohlwollenden Gebrauch mache, s. BT-Drs, 9/979, S. 14 (Ausschußbericht — AB — zum VerbStÄndG 1982).

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  53. S. am Bsp. des Art. 1 Nr. 1 TiefsBergbG der Wirtschaftsausschuß, BT-Drs. 9/1176, S. 2 und 4.

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  54. S. z.B. die Betonung der Streichung des Kinderbetreuungsbetrags als kürzungsmindernder Gesichtspunkt bei der Kürzung des Kindergeldes, s. BT-Drs. 9/972, S. 7 und 2 (Beschlußempfehlung zum 9. BKGÄndG); die Bedenken gegen die Neuregelung der Einkommenserfassung in der Beschlußempfehlung zum 7. BAFÖGÄndG, s. BT-Drs. 9/603, S. 25 und 5; s. ferner Anm. 53.

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  55. S. allg. J. Galtung (1965), in: W. L. Bühl, Konflikt (Anm. 16), S. 113 (158 f.).

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  56. Vgl. Art. 2 I Nr. 2 MinöBranntwStÄndG 1981, BT-Drs. 9/167, S. 5 f. und 8 bzw. Art. 6 Nr. 3 Haushaltsbegleitgesetz 1983, BT-Drs. 9/2290, S. 10, Ergebnis eines vom Bundesrat bzw. von den Ländern initiierten Kompromisses, so H. Donner, ZRP 1985, 327 (331).

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  57. Die Forderung kam aus CDU-Kreisen in Ländern, in denen 1985 Wahlen bevorstanden, s. FAZ v. 9.1.1985, S. 1.

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  58. S. FAZ v. 15.1.1985, S. 1.

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  59. BT-Drs. 9/846, S. 60 und BT-Drs. 9/966, S. 78.

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  60. BT-Drs. 9/27, S. 12 (Entwurfsbegründung) bzw. 8/4267, S. 28 (§ 28 a.F.), AB.

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  61. BT-Drs. 8/4407, S. 2.

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  62. S. Minister G. Stoltenberg, zit. nach FAZ v. 14.12.1984, S. 1.

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  63. BVerfGE 67, 256 ff.

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  64. S. FAZ v. 19.11.1984, S. 13; v. 20.11.1984, S. 1.

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  65. S.a. zur 1. Lesung FAZ v. 2.3.1985, S. 1 (2).

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  66. S. zur Forderung von ”Teilen der FDP” nach einer Steuerreform in einem Schritt: FAZ v. 8.5.1985, S. 1; zur gleichsinnigen Forderung der CSU s. z.B. FR v. 25.5.1985, S. 1 (2); zum entsprechenden Votum des Sachverständigenrates s. FR v. 25.6.1985, S. 5; FR v. 26.6.1985, S. 1.

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  67. S. z.B. FR v. 25.5.1985, S. 1 f.; v. 9.2.1985, S. 1.

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  68. Nach J. Driendl, Zur Notwendigkeit und Möglichkeit einer Strafgesetzgebungswissenschaft in der Gegenwart, 1983, S. 57 sind sie Indiz für Kompromißgesetze, obwohl sie die gesamte Rechtsordnung strukturell durchziehen.

    Google Scholar 

  69. Das kann Ausdruck eines stark umkämpften Kompromisses sein, so schon W. Weber (1959), in: Spannungen und Kräfte im westdeutschen Verfassungssystem, 3. Aufl. 1970, S. 152 (163).

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  70. Vgl. BT-Drs. 9/450, S. 5, 8 und 9 (AB) betr. 19. StrÄndG i.V.m. BT-Drs. 8/3857, S. 6.

    Google Scholar 

  71. Statt ursprünglich 1500 wurde nur noch 1200 Offizieren ein vorzeitiger Ruhestand ermöglicht; 300 sollten anderweitig im öffentlichen Dienst Verwendung finden.

    Google Scholar 

  72. Daraus kann sich eine verfassungsrechtliche Pflicht zum Kompromiß ergeben, s. BVerfGE 41, 29 (50). Vgl. auch R. Herzog, FS für T. Maunz, 1971, S. 145 (151 f.).

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  73. S. z.B. die einstimmige Streichung von Art. 1 Nr. 10 3. BbÄndG(E) im Verkehrsausschuß (betr. Bahnstreckenweiterführung durch Länder) nach Widerspruch des Bundesrats (BT-Drs. 9/910, S. 2) im Interesse einer zeitgerechten Verabschiedung des Regierungsentwurfs im übrigen, s. BT-Drs. 9/1033, S. 4.

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  74. S. z.B. den Verzicht der CDU/CSU-Opposition beim BtMNG auf eine Strafandrohung für Verherrlichung des Mißbrauchs von Betäubungsmitteln, s. MdB Hartmann, Stenographische Berichte, 9. BT, 38. Sitzung, S. 2013.

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  75. S.a. H. Ryffel, Grundprobleme der Rechts- und Staatsphilosophie, 1969, S. 318.

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  76. S. z.B. beim 2. AbfÄndG, BT-Drs. 9/1222, S. 2, 10 ff. (AB).

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  77. S. z.B. BT-Drs. 9/1042, S. 3 (AB) betr. 10. WSÄndG: ”Der Ausschuß hätte es für wünschenswert gehalten, wenn ... besser”. Es handelt sich, soll der Begriff des Kompromisses nicht uferlos werden, sicher um einen Grenzfall; dennoch scheint hier ein Nachgeben um des lieben Friedens willen charakteristisch.

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  78. Auch zeitlich befristete Gesetzgebungsexperimente können selber Ausdruck eines Kompromisses sein, so M. Kloepfer, WDStRL 40 (1982), 92 f.; vgl. auch I. Richter, in: W. Hassemer u.a. (Hrsg.), Grundrechte und soziale Wirklichkeit, 1982, S. 77 (95 f.).

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  79. S. C. Schmitt, Verfassungslehre (Anm. 17), S. 32; krit. zuletzt H. Bethge, Der Staat 24 (1985), 351 (357).

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  80. S. etwa J.-F. Staats, in: H. Kindermann (Hrsg.), Studien zu einer Theorie der Gesetzgebung 1982, 1982, S. 192 ff.

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  81. S.a. J. Hucke, in: R. Voigt (Hrsg.), Abschied vom Recht , 1983, S. 50 (56 f.). In der Perspektive der Implementationsforschung handelt es sich um ”Programmfehler”, s. z.B. H.-U. Derlien, VerwArch 75 (1984), 256 (269 f.).

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  82. S. z.B. N. Luhmann (1968), in: ders., Politische Planung, 1971, S. 143 (151); P. Lerche, FS für H. P. Ipsen, 1977, S. 437; R. Zuck, NJW 1979, 1685; W. Schmitt Glaeser, Die Verwaltung 14 (1981), 277 (298: ”vage Gefälligkeitsformukerungen”); M. Kloepfer, WDStRL 40 (1982), 76 f.; E. Benda, DÖV 1983, 305 (307); W. Thiele, DVB1. 1985, 805 (806); R.-P. Callies, NJW 1985, 1506 (1510); mehr oder weniger krit. zu Formelkompromissen auch W. Braun, VerwArch 76 (1985), 24 (49). Schon Carl Schmitts Paradebeispiel, der über Art. 140 GG unverändert geltende Weimarer Kirchenkompromiß (vgl. Verfassungslehre, Anm. 17, S. 32 ff.), belegt nach Maßgabe der Rechtsprechung des BVerfG offenkundig keine sachliche Unentschiedenheit, vgl. zuletzt die Bilanz von A. Hollerbach, AöR 106 (1981), 218 ff.

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  83. S. nur J. Esser, Grundsatz und Norm in der richterlichen Forbildung des Privatrechts (1956), 3. Aufl. 1974, S. 150 f.; aus jüngster Zeit etwa: F. Müller, Strukturierende Rechtslehre, 1984, S. 184 ff. u.ö.; W. Krawietz (1981), in: ders., Recht als Regelsystem, 1984, S. 50 (77 f.); W. Seibel, in: R. Voigt (Hrsg.), Abschied (Anm. 81), S. 134 (136 ff., 150 ff.).

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  84. Vgl. W. Braun, VerwArch 76 (1985), 36 ff.; s.a. W. Seibel (Anm. 83), S. 136 ff.; D. Freischmidt, in: J. Rödig (Hrsg.), Studien zu einer Theorie der Gesetzgebung, 1976, S. 421 (425).

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  85. S. speziell zu Gemeinwohlklauseln P. Häberle, Öffentliches Interesse als juristisches Problem, 1970, S. 71 ff.; jüngst zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit R. Wiethölter, KJ 18 (1985), 126 (132 ff.).

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  86. Vgl. schon F. Werner (1960), in: ders., Recht und Gericht in unserer Zeit, 1971, S. 176 (190).

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  87. S. z.B. zur Nicht-Anwendung von § 17 BImSchG E. Bohne, der informale Rechtsstaat, 1981, S. 164 ff.; zum ungeklärten Auslegungsstreit s. nur einerseits H. Sendler, in: Dokumentation zur 6. wissenschaftlichen Fachtagung der Gesellschaft für Umweltrecht e.V., 1983, S. 29 (64 ff.); ders., DVB1. 1983, 209 f.; andererseits, seine enge, betriebswirtschaftliche Interpretation (NJW 1977, 1849 ff.) verteidigend, W. Hoppe, DVB1. 1983, 20 ff.; zur methodischen Problematik der Auslegung angesichts unklarer bzw. verschiedener Gesetzeszwecke s. am Bsp, des § 17 BImSchG H.-J. Koch/H. Rüßmann, Juristische Begründungslehre, 1982, S. 222 ff.

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  88. Krit. z.B. zur fehlenden Lärmschutzverordnung nach § 43 I BimSchG u.a. J.-F. Staats (Anm. 80), S. 195 ff.

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  89. S. auch G. Teubner, in: F. Kübier (Hrsg.), Verrechtlichung von Wirtschaft, Arbeit und sozialer Solidarität, 1984, S. 289 (319) am Beispiel des Mitbestimmungsgesetzes; weitreichende rechtstheoretische Folgerungen zum (Verwaltungs-)Recht als gesellschaftliches ”Kompromißrecht” (S. 340, 367) bei K.-H. Ladeur, Leviathan 8 (1979), 339 ff.

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  90. Vgl. W. Hoffmann-Riem, VVDStRL 40 (1982), 218 ff.

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  91. Vgl. dazu J. Burmeister, in: Drittes deutsch-polnisches Verwaltungssymposion, 1983, S. 45 (69).

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  92. Zur Diskrepanz von nachträglicher hoheitlicher Verfügung und Interessenvielfalt E. Bohne, Rechtsstaat (Anm. 87), S. 79 ff.

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  93. Vgl. W. Schmitt Glaeser, Die Verwaltung 14 (1981), 294 f. (betr. § 1 2 BROG).

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  94. Zum Scheitern der Idee eines Gentechnologie-Gesetzes auch aus diesem Grunde s. E. Benda, NJW 1985, 1730 (1734).

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  95. S. J. Gotthold, in: R. Voigt (Hrsg.), Abschied (Anm. 81), S. 249 (252 ff., 259 f. u.ö.).

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  96. S. jetzt für das Wirtschaftsverwaltungsrecht W. Braun, VerwArch 76 (1985), 159 ff.

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  97. Vgl. W. Braun, a.a.O., S. 181 f.

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  98. Dazu Nw. bei R. Hegenbarth, JbRSoz 7 (1980), 130 (138 ff.); s.a. W. Hoffmann-Riem, VVDStRL 40 (1982), 209 ff.

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  99. Dazu J. Hucke (Anm. 81), S. 61.

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  100. So (am Bsp. des Kartellrechts) K. J. Hopt, in: F. Kübier (Hrsg.), Verrechtlichung (Anm. 89), S. 229 (272 f.).

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  101. Zwar läßt sich jedes Oberziel in Unter-Ziele und Unter-Unter-Ziele aufspalten, die ihrerseits zugleich Mittel auf dem Wege zur Verwirklichung des höherrangigen (Zwischen-)Zieles sind (Zweck-Mittel-Hierarchien), vgl. nur H. Schulze-Fielitz, Sozialplanung im Städtebaurecht, 1979, S. 111 ff. m.w.Nw. Die nur relative Bedeutung dieser Unterscheidung erlaubt dennoch einige generelle Beobachtungen.

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  102. Z.B. das Gesetz über die ”Auschwitz-Lüge”, das durch die ”ideologische Aufrechnung” mit der ”Vertreibungslüge” in seinem Ziel verwässert und praktisch überflüssig wurde, vgl. dazu H. Ostendorf, NJW 1985, 1062 ff.

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  103. S.o. bei Anm. 12, 13. Eine parallele Abschichtung stellt dem Basiskonsens (= Verfassungskonsens) die Einzelkonsense (auf Gesetzesebene) gegenüber, s. A. Podlech, in: G. Jakobs (Hrsg.), Rechtsgeltung (Anm. 22), S. 9 (25 ff.).

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  104. P. Noll, Gesetzgebungslehre (Anm. 1), S. 179, bezogen auf die Nähe des Rechts zur Bevölkerung.

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  105. V. Aubert (Anm. 16), S. 183 f., 186, 189. Aueh qualitative, ”unteilbare” Gesetzesgegenstände sind durch die subjektiv motivierte Verknüpfung in ”Paketen” Kompromissen zugänglich, s. grdl. G. Simmel, Soziologie (Anm. 6), S. 250: bei ”Vertretbarkeit” des umstrittenen unzerlegbaren Gegenstandes; s.a. W. A. Jöhr, Kompromiß (Anm. 5), S. 17, 19 f.; G. Lehmbruch, Proporzdemokratie, 1967, S. 44 f.

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  106. S.a. M. Lendi, FS für H. Huber, 1981, S. 487 (488).

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  107. S. aber I. Ebsen, AöR 110 (1985), 2 (13).

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  108. P. Häberle (1977), in: ders., Verfassung als öffentlicher Prozeß, 1978, S. 17 (19 ff.); die empirischen und theoretischen Restriktionen dieses Anspruchs diskutiert F. W. Scharpf, Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung, 1970, S. 33 ff.

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  109. Zur positiven Funktion sozialer Konflikte s. grdl. L. A. Coser, Theorie (Anm. 26), S. 95 ff., 142 ff. u.ö.; ferner R. Dahrendorf (1961), in: ders., Pfade aus Utopia, 1967, S. 263 ff., bes. S. 272 ff. u.ö.; eine sehr positive Einschätzung von Konflikten, durch die sich komplexe Gesellschaften ”ein stabiles Verhältnis zur eigenen Instabilität” herstellen, jetzt bei N. Luhmann, Konflikt und Recht, in: ders., Ausdifferenzierung des Rechts, 1981, S. 92 (97); s.a. K. F. Röhl, Rechtstheorie 8 (1977), 93 ff. m.ausf.Nw., freilich mit engerem Konflikt-Verständnis (S. 99 ff.).

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  110. P. Häberle (1975), in: ders., Die Verfassung des Pluralismus, 1980, S. 79 (93); W. Schmitt Glaeser, Die Verwaltung 14 (1981), 283 f.

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  111. S. zur Kritik W. Schmitt Glaeser, Die Verwaltung 14 (1981), 278 f.

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  112. S. zur Kritik z.B. H. Klein, Koalitionsfreiheit im pluralistischen Sozialstaat, 1979, S. 107 ff.; vgl. auch 1. Fetscher, in: Guggenberger/Offe, Mehrheitsdemokratie (Anm. 13), S. 196 (199 f.).

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  113. S. etwa BVerfGE 5, 85 (198); abw. Meinung zu BVerfGE 39, 1, 68 (72)-SV; P. Häberle (1977), in: ders., Verfassung (Anm. 108), S. 28 f.; U. Scheuner (Anm. 22), S. 43 ff.

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  114. S. V. Büchler-Tschudin, Demokratie (Anm. 5), S. 33 f.; T. Wilhelm, Traktat (Anm. 4), S. 161.

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  115. H. Kelsen, Parlamentarismus (Anm. 21), S. 31, s.a. S. 43/44. Nicht zufällig steht am Beginn des westlichen Verfassungsstaats der Gedanke des Gesellschaftsvertrages, so wie auch das GG als Verfassungsvertrag Ausdruck sozialer und politischer Kompromisse ist, vgl. nur W. Soergel, Konsens und Interessen (1969), 2. Aufl. 1985. Die Verfassung als Kompromiß muß ”für alle tragbar und erträglich” sein, ohne daß ein bestimmtes Gesellschaftsmodell von ihr verabsolutiert werden dürfte, so P. Häberle (1974), in: ders., Verfassung (Anm. 108), S. 93 (110).

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  116. r N. Bobbio (1981), in: B. Guggenberger u.a., Mehrheitsdemokratie (Anm. 13), S. 108 (117 f.).

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  117. F. W. Scharpf, Demokratietheorie (Anm. 108), S. 40 f.; s.a. R. Herzog, Staatslehre (Anm. 11), S. 58 f., 73 f., 135; H. Mandt, ZfP 32 (1985), 115 (128).

    Google Scholar 

  118. So z.B. H. Kelsen, Parlamentarismus (Anm. 21), S. 32 f.; E. Friesenhahn, WDStRL 16 (1958), 9 (25).

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  119. S. H. Steiger, Organisatorische Grundlagen des parlamentarischen Regierungssystems, 1973, S. 86 f.; A. Gerontas, EuGRZ 1982, 148; s.a. T. Wilhelm, Traktat (Anm. 4), S. 159.

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  120. Zur pluralismusfreundlichen Position Richard Thomas s. H.-D. Rath, JöR 33 (1984), 139 f.; zu solchen Tendenzen bei Franz L. Neumann s. V. Neumann, in: J. Pereis (Hrsg.), Recht, Kapitalismus und Demokratie, 1984, S. 65 (69, 71 f., 76 f.).

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  121. M. Lendi, FS für H. Huber, 1981, S. 493; F. E. Schnapp, JZ 1985, 857 (858); gefordert ist deshalb eine ”Ethik des Kompromisses”, s. P. Häberle, WDStRL 29 (1971), 98 (99).

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  122. M. Lendi, FS für H. Huber, 1981, S. 496, der zugleich die Ambivalenz deutlich macht; zum Kompromiß als außerrechtliche ”Ambiance” des Verfassungsrechts: V. Büchler-Tschudin, Demokratie (Anm. 5), S. 48 f.

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  123. Vgl. z.B. Art. 26 Ziff. 1 Verf. Bremen; Art. 56 III und IV Verf. Hessen; Art. 7 II Verf. NRW; Art. 33 Verf. Rheinland-Pfalz; s.a. P. Häberle, Erziehungsziele und Orientierungswerte im Verfassungsstaat, 1981, S. 77, 106 u.ö.; ders., FS für H. Huber, 1981, S. 211 (230 f. u.ö.).

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  124. S. für viele: F. W. Scharpf, Demokratietheorie (Anm. 108), S. 71; W. Kewenig, FS für H. Huber, 1981, S. 501 (511).

    Google Scholar 

  125. R. Bäumlin, in: EvStL 1966, Sp. 278 (280).

    Google Scholar 

  126. H. Oberreuter (Anm. 21), S. 23; K. M. Meessen,NJW 1985, 2289 (2290 f.).

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  127. S. z.B. D. Tsatsos/M. Morlok, Parteienrecht, 1982, S. 171 f. Parteien sind deshalb stets Kritik von Vertretern ”reiner Lehren” ausgesetzt, s. als jüngstes Beispiel W. Frickhöffer, Die ”Volkspartei” als Ausrede, FAZ v. 26.8.1985, S. 13, mit typischer Identifikation von Kompromiß und ”Kuhhandel”; s.a. B. Guggenberger (Anm. 13), S. 217; W. Frotscher; DVBl. 1985, 917 (922). Vgl. zur Kritik bereits R. Thoma, Über Wesen und Erscheinungsformen der modernen Demokratie, 1948, S. 22 f.

    Google Scholar 

  128. Vgl. auch G. Püttner, DÖV 1974, 656 (657 f.).

    Google Scholar 

  129. S. jetzt R. Münch, ZfRSoz 6 (1985), 19 (22 f., 26 f.).

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  130. G. Teubner, ARSP 68 (1982), 13 (14 ff., 25 f.); zu den verschiedenen juristischen Rationalitätskonzepten jetzt W. Krawietz, Rechtstheorie 15 (1984), 423 ff.

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  131. Zusammenfassend zuletzt K. Tonner, KJ 18 (1985), 107 (116 ff.); N. Reich, FS. für R. Wassermann, 1985, S. 151 ff.

    Google Scholar 

  132. G. Teubner, ARSP 68 (1982), 23; vgl. auch R. Wiethölter, JbRSoz 8 (1982), 38 ff.; F. Lehner, Grenzen des Regierens, 1979, S. 131, 178 ff.

    Google Scholar 

  133. S. zur abweichenden amerikanischen Tradition R. Münch, ZfRSoz 6 (1985), 24 f.; zum Kompromiß als Instrument staatsfreier gesellschaftlicher Selbstregulierung auch T. Wilhelm, Traktat (Anm. 4), S. 152.

    Google Scholar 

  134. S. B. Guggenberger/C. Offe, Aus Politik und Zeitgeschichte, B 47/83, S. 3 (6); B. Guggenberger, in: Guggenberger/Offe, Mehrheitsdemokratie (Anm. 13), S. 184 (193); vgl. auch H. Abromeit, ebd., S. 132. Ähnlich soll für die Mehrheitsregel ein Gewichtsverlust zugunsten kooperativer Entscheidungsverfahren festzustellen sein, vgl. C. Offe, ebd., S. 150 (173).

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  135. In diesem Sinne schon H. Kelsen, Parlamentarismus (Anm. 21), S. 31 ff.; s.a. S. 38: zum Majoritätsprinzip als Voraussetzung des Kompromisses; weiter K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der BR Deutschland, 15. Aufl. 1985, Rdn. 142.

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  136. V. Büchler-Tschudin, Demokratie (Anm. 5), S. 36 f.; C. Gusy, AöR 106 (1981), 329 (342 f.); ders., ZfP 32 (1985), 133 (139); N. Bobbio (Anm. 116), S. 117; R. A. Rhinow, ZSR N.F. 103 II (1984), 111 (249); s.a. E. Denninger, Staatsrecht I, 1973, S. 53 (”Mittel der Konsensbildung”).

    Google Scholar 

  137. H. J. Varain (1964), in: Guggenberger/Offe, Mehrheitsdemokratie (Anm. 13), S. 48 (56).

    Google Scholar 

  138. So H. Meyer, VVDStRL 33 (1975), 69 (100).

    Google Scholar 

  139. Der Versuch, die Mehrheitsregel als abstraktes Prinzip gegen das Bemühen um vernünftigen Konsens auszuspielen, vgl. C. Gusy, ZfP 32 (1985), 143 f. u.ö., impliziert mithin, Kompromißbildungsprozesse im politischen EntScheidungsprozeß als demokratie- oder freiheitsfeindlich auszuweisen.

    Google Scholar 

  140. S. G. Sartori (Anm. 16), S. 90 ff.; W. Heun, Das Mehrheitsprinzip in der Demokratie, 1983, S. 209 ff.

    Google Scholar 

  141. Vgl. W. Heun, a.a.O., S. 212.

    Google Scholar 

  142. W. Heun, a.a.O., S. 89; G. Sartori (Anm. 16), S. 94 ff.; zum Reziprozitätsgedanken ausf. m.w.Nw. H. Schulze-Fielitz, Verfassungsstaat (Anm. 25), S. 118 ff.

    Google Scholar 

  143. S. P. Häberle, JZ 1977, 241 (245). S. als Bsp. für solche pauschale Gegenüberstellung C. Gusy, ZfP 32 (1985), 140 ff.

    Google Scholar 

  144. Soziologisch grdl. G. Simmel, Soziologie (Anm. 6), S. 250 f.

    Google Scholar 

  145. Zu dieser M. Hättich, Demokratie als Herrschaftsordnung, 1967, S. 128 f.

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  146. S. M. Lendi, FS für H. Huber 1981, S. 492, 498.

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  147. Auch die radikalen Versuche zur Sunset-Gesetzgebung in den USA, nach denen alle Gesetze automatisch nach 10 Jahren enden oder erneut verabschiedet werden sollten, scheiterten u.a. daran, daß abgewogene gesetzgeberische Kompromisse dann später gefährdet worden wären, so D. Rethorn, in: H. Kindermann (Hrsg.), Studien 1982 (Anm. 80), S. 316 (325). Jede Gesetzesevaluation ist deshalb ein potentieller Feind politischer Kompromisse.

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  148. So P. J. Schick, in: Winkler/Schilcher (Hrsg.), Gesetzgebung (Anm. 23), S. 84 (90) betr. das ÖStGB; vgl. auch M. Lendi, FS für H. Huber, 1981, S. 488.

    Google Scholar 

  149. S. am Bsp. der HRG-Novelle U. Karpen, ZRP 1985, 177.

    Google Scholar 

  150. W. Rüfner, JZ 1984, 801 (804); für die Sozialgesetzgebung generell z.B. H. F. Zacher, SF 1984, 1 (12); nach P. Krause, DÖV 1984, 740 (748) unter Einschluß der Verbände; gefordert für das Umweltrecht von H.-J. v.d. Heide, DÖV 1985, 461 (467).

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  151. Vgl. P. Lerche, FS für H. P. Ipsen, S. 437, 441 f.; allg. bes. ders., FS für T. Maunz, 1971, S. 285 ff.; s.a. H. Schulze-Fielitz, DVB1. 1982, 328 (333 f.) m.w.Nw.

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  152. S. M. Lendi, FS f. H. Huber, 1981, S. 498; zum insoweit bestehenden ”Defizit” der Mehrheitsregel s. C. Gusy, AöR 106 (1981), 352 f.

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  153. Vgl. V. Büchler-Tschudin, Demokratie (Anm. 5), S. 35. Weicht z.B. die Opposition im kompetitiven Parteiensystem zu stark vom gesellschaftlichen Konsens ab (oder offenbart sie eine wenig wählerattraktive innere Zerrissenheit, die zudem die Einhaltung von Kompromißvereinbarungen gefährdet), dann entfallt für die Regierung(smehrheit) der Zwang zur Konkurrenz mit der Folge, daß sie selbst einseitig, ideologisch ”rein”, kompromißlos handeln kann, vgl. D. Thränhardt, PVS 25 (1984), 440 (457 f.).

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  154. S. jetzt U. Thaysen (Anm. 24), S. 13.

    Google Scholar 

  155. So O. Weinberger, in: Schäffer/Triffterer, Rationalisierung (Anm. 1), S. 212 (218), gegen Kelsen gerichtet.

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  156. Mit Ausnahme des Volkszählungsurteils betrafen nahezu alle für den Antragsteller (faktisch oder rechtlich) erfolgreichen Normenkontrollverfahren Gegenstände, die politisch zwischen Regierungsmehrheit und Opposition stark umstritten waren.

    Google Scholar 

  157. W. Schreckenberger, Verw Arch 68 (1977), 28 (41).

    Google Scholar 

  158. A. Gerontas, EuGRZ 1982, 148. Damit ist gelegentlich ein Kompromiß-Versagen nicht ausgeschlossen, s. z.B. zum umstrittenen Finanzausgleich im Bundesstaat H. Donner, ZRP 1985, 332.

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  159. S. z.B. M. Lendi, FS für H. Huber, 1981, S. 500; anders T. Wilhelm, Traktat (Anm. 5), S. 134: ”Kategorie der vorwärtsdrängenden Gesellschaftsveränderung”. Der Kompromiß ist jedenfalls kein ”Selbstzweck”, s. W. Schmitt Glaeser, Die Verwaltung 14 (1981), 278 f.

    Google Scholar 

  160. Vgl. C. Gusy, AöR 106 (1981), 343; M. Lendi, FS für H. Huber, 1981, S. 492.

    Google Scholar 

  161. S. jetzt z.B. P. Saladin, Verantwortung als Staatsprinzip, 1984, S. 123 ff.

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  162. W. Frotscher, DVB1. 1985, 922 (923); s.a. H. Schulze-Fielitz, Verfassungsstaat (Anm. 25), S. 154 f. Die Orientierung am Kompromiß unterbindet offenbar nicht Reflexionen über die Legitimität bestehender Institutionen, so aber noch die Befürchtung von Helge Pross (1963), in: dies., Kapitalismus und Demokratie, 1974, S. 11 (14). Die Verfassungsgerechtigkeit und Rationalität von Kompromissen ist selber Maßstab für die Legitimität des Gesetzgebungsverfahrens.

    Google Scholar 

  163. K. F. Röhl, Rechtstheorie 8 (1977), 106 f.

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  164. S. zu verfassungsrechtlichen Folgen am Bsp. des 2. HStruktG W.-R. Schenke, Die verfassungsrechtlichen Grenzen der Tätigkeit des Vermittlungsausschusses, 1984, S. 50 ff.; s. a. H. Schulze-Fielitz, NVwZ 1983, 711 f.

    Google Scholar 

  165. Vgl. K.-J. Bieback, KJ 17 (1984), 257 (274); vgl. auch P. Krause, DÖV 1984, 741.

    Google Scholar 

  166. S. J. Ponzer, in: H. Klecatsky/N. Wimmer (Hrsg.), Sozialintegrierte Gesetzgebung, o. J. (1981), S. 29 (30 f.); zust. N. Wimmer (Anm. 4), S. 231.

    Google Scholar 

  167. S. ein Bsp. in Anm. 37; zur (großteüs erfolgreichen) Technik der Kompromißvermeidung am Bsp. der Strafrechtsreform: W. Maihofer (Anm. 23), S. 10.

    Google Scholar 

  168. S. N. Luhmann (Anm. 82), S. 145 f.; M. Lendi, FS für H. Huber, 1981, S. 497; W. Heun, Mehrheitsprinzip (Anm. 140), S. 257.

    Google Scholar 

  169. Vgl. U. Scheuner, ZParl 7 (1976), 307 (308); H. H. v. Arnim, DÖV 1985, 597.

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  170. So z.B. J. Baumann, FS für H. H. Jescheck, 1985, S. 105 (108 f.); für Österreich: T. Mayer-Maly, in: H. Kindermann (Hrsg.), Studien 1982 (Anm. 80), S. 2 (6 ff.). Z.B. wären viele (zu) komplizierte Planungsinstrumente im Städtebaurecht, die abgesehen von ihrer präventiven Drohwirkung weithin leerlaufen, bei der politisch damals nicht konsens-fähigen Lösung einer Planungsgewinnabschöpfung wohl überflüssig gewesen, so K. Redeker, UPR 1984, 313 (316).

    Google Scholar 

  171. T. Mayer-Maly (Anm. 170), S. 7. Mit jedem neuen Kompromißversuch verändern sich ”Struktur und Transparenz der gesetzlichen Regelung”, so S. Simitis, 53. DJT, Bd. n/Q, 1980, S. 35 (42). Ein jüngeres Beispiel ist das Scheitern der Reform des Demonstrationsstrafrechts in der ursprünglich vorgesehenen Form aufgrund der Anhörung im Innenausschuß, s. zu ihr FAZ v. 14.12.1984, S. 7. Sachverständigenanhörungen haben nicht per se kompromißfördernden Charakter, sondern nur dann, wenn der Ausschuß wirklich (noch oder wieder) offen und sachlich kompromißbereit, d. h. ohne parteipolitische Verfestigungen lernbereit ist. Solche Teilexternalisierung des Konflikts ist dann ein ”zusätzlicher Modus der Komplexitätsreduktion”, so N. Luhmann (Anm. 109), S. 110. Zur Kritik an der Anhörungspraxis s. H.-J. Mengel, DÖV 1983, 226 ff.

    Google Scholar 

  172. S. z.B. den (gescheiterten) Vorschlag beim 2. AbfÄndG, im Streit um die Reichweite der Genehmigungspflicht bei der Abfallbeseitigung (wenigstens) auch ”hausmüllähnliche Gewerbeabfalle” von der Genehmigungspflicht freizustellen, s. BT-Drs. 9 /1222, S. 12.

    Google Scholar 

  173. Vgl. E. Bohne, Rechtsstaat (Anm. 87), S, 84 f.; die Entscheidungen werden dann auf Kompromisse im Rahmen von informellen Vorverhandlungen verlagert, S. 148 f., s. ferner W. Hoffmann-Riem, VVDStRL 40 (1982), 216 f.

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  174. E. Bohne (Anm. 87), S. 226 ff. u.ö.; W. Hoffmann-Riem, a.a.O., S. 208, 218 f. u.ö.

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  175. So S. Simitis/R. Wellbrock, NJW 1984, 1591 (1595).

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  176. S. zuletzt F. Lehner, Der Staat 24 (1985), 91 (97 ff.) m.ausf.Nw.

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  177. F. Lehner, Grenzen (Anm. 132), S. 149.

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  178. H. Ehmke (1963), jetzt in: ders., Beiträge zur Verfassungstheorie und Verfassungspolitik, 1981, S. 329 (345).

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  1. Helmuth Schulze-Fielitz
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© 1988 Springer Fachmedien Wiesbaden

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Schulze-Fielitz, H. (1988). Der politische Kompromiß als Chance und Gefahr für die Rationalität der Gesetzgebung. In: Grimm, D., Maihofer, W. (eds) Gesetzgebungstheorie und Rechtspolitik. Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie, vol 13. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-14415-1_14

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