Zusammenfassung
Die Länder Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen werden in diesem Kapitel gemeinsam behandelt, weil beiden weder die Magistrats- oder Bürgermeisterverfassung noch die Stadtratsverfassung Süddeutschlands als Leitbild gedient haben. In beiden Ländern wurde vorerst eine durch die britische Militärregierung abgewandelte Fassung der Deutschen Gemeindeordnung von 1935 in Kraft gesetzt1. Während Schleswig-Holstein das dieser revidierten Gemeindeordnung zugrunde liegende Prinzip der „Ratsverfassung“ bereits 1950 durch die dem preußischen Rechtsgebiet vertraute Magistrats- oder doch Bürgermeisterverfassung ersetzte, haben die Gemeindeordnungen für Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen eine ähnliche Schwenkung vermieden.
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Literatur
Verordnung Nr. 21 der brit. Militärregierung, in Kraft seit 1. April 1946.
GVBl. 1952 S. 283.
GVBl. 1953 S. 218. 4 GVBl. 1953 S. 305.
GVBl. 1953 S. 271.
GVBl. 1955 S. 55.
Niedersachsen (Art. 44).
Nordrhein-Westfalen (Art. 78).
Hierzu vgl. meine Ausführungen über eine nichtgesetzesakzessorische Bundesverwaltung in dem „Bericht“im Jahrbuch des öff. Rechts Bd. 3 S. 78 ff.
GVBl. 1948 S. 180.
Ein Verzeichnis der niedersächsischen Sonderverwaltungen auf der Kreisstufe findet sich in der Anlage C der Ersten Ausführungsanweisung zum Selbstverwaltungsgesetz (Amtsblatt 1947 S. 128). Vgl. jetzt allerdings die adhortatio in GO § 2.
Die brit. Mil.Reg. Verordnung Nr. 135 (Amtsblatt 1948 S. 713) hatte bestimmt: die Polizei ist eine selbständige, nichtmilitärische Einrichtung, die ihre Aufgaben unabhängig von anderen Verwaltungsbehörden wahrnimmt.
Niedersächsisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (GVBl.1951 S. 79, §52); Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen (GVBl. 1953 S. 330, § 1) (Polizeiorganisationsgesetz).
Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Ndsächs. GVBl.1951 S. 79) (S. 0. G.) §54.
§ 2 des Pr. Polizeiverwaltungsgesetzes von 1931.
Bislang gibt es auch in Niedersachsen keine kommunale Polizei, wofür die Regelung der Polizeikosten nicht unwesentlich ist.
Ndsächs. S.O.G. § 2.
Ndsächs. GVBl. 1953 S. 10.
Polizeiorganisationsgesetz vom 11. August 1953 (GVBl. S. 330) § 17.
LKO § 47 ff.
Der Gesetzgebung des Keiches und der Länder war das Institut der „unterenverwaltungsbehörde“durchaus geläufig. Ihre Verwaltungskraft bildete einen festen Bestandteil gesetzgeberischer Kalkulationen, der auch heute seine Bedeutung nicht verloren hat. Eine nicht nur in Nordrhein-Westfalen zu beobachtende Renaissance dieser „unteren Verwaltungsbehörde“erklärt sich aus dem Bedürfnis nach einem leistungsfähigen Träger zentral gesteuerter Aktionen. Hier interessieren nur die besonderen organisatorischen und personellen Modalitäten, unter denen die durch Fortfall des staatlichen Landratsamts entstandene Lücke wieder geschlossen wird. Zu den politischen Fragen vgl. Werner Weber: Staats- und Selbstverwaltung in der Kreisinstanz (DVBl. 1952 S. 5ff).
In Nordrhein-Westfalen stellt sich das Problem allerdings insofern besonders dar, als es sich hier nur um weisungsgebundene Selbstverwaltungsangelegenheiten handeln kann, die allerdings in der Übergangsvorschrift des § 53 LKO als „Auftragsangelegenheiten“bezeichnet werden.
Polizeiorganisationsgesetz § 6.
Amtsordnung § 1. — VRspr. Bd. 7 S. 584 ff.
GVBl. 1954 S. 303.
Selbstverwaltungsgesetz (GVBl. 1947 S. 62, § 4).
LKO § 2.
Eine Entschließung des Deutschen Landkreistages im November 1947 hatte das Recht des Kreises zur Geltendmachung einer solchen Ausschlußkompetenz als allseitig geboten bezeichnet und dem auch im Entwurf einer Kreisordnung Rechnung getragen (§29). Vgl. „Material zur Landkreisverfassung“, 1951.
Es wird hier Bezug genommen auf einen „Entwurf für eine niedersächsische Landschaftsordnung“aus dem Jahre 1949.
Die kulturellen und historischen Belange der ehemaligen Länder Hannover, Oldenburg, Braunschweig und Schaumburg-Lippe sind zwar gemäß Art. 56 der Landesverfassung durch Gesetzgebung und Verwaltung zu wahren und fördern, ohne daß damit jedoch Zugeständnisse im Sinne von Art. 78 der Verfassung für Rheinland-Pfalz verbunden wären.
Landschaftsverbandsordnung § 1 und § 2.
Für Nordrhein-Westfalen ist hier insbesondere der Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk zu nennen, der durch preußisches Gesetz von 1920 (GS S. 91) errichtet wurde.
Gesetz über die Vereinigung des Landes Lippe mit dem Lande Nordrhein-Westfalen (GVBl. 1948 S. 267).
Landschafts Verbandsordnung § 5 Abs. 3.
a. a. O. § 34 Abs. 4.
VO Nr. 21 (Amtsblatt der Brit.Mil.Regierung 1946 S. 127).
Die 1948 von Gönnenwein gegebene Übersicht über die Entwicklung des Gemeindeverfassungsrechts nach 1945 hat auf diese Unterschiede bereits hingewiesen (ArchöffR Bd. 74, S. 230ff.).
Hierzu auch die Übersicht bei Loschelder in „Die Gemeindeordnungen“1953 S. 40ff.
Hölzl-Rollwagen: Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, 1952 S. 86.
So Triepel (Delegation und Mandat im öffentlichen Recht, 1942 S. 38).
Über diese „Verwirklichung der Demokratie in der Gemeindeverfassung“vgl. Gönnenwein (a. a. O. S. 235ff.).
Die Staatsbürokratie wurde in diese Diskussion vornehmlich in Verbindung mit der Forderung nach Kommunalisierung bisheriger Staatseinrichtungen hineingezogen, was insbesondere für die Landräte und Regierungspräsidenten wesentlich war.
Vom Wesen und Wert der Demokratie (2. Aufl. 1929, S. 72).
Die oft nicht genügend gewürdigte Tatsache, daß der gemeindliche Ehrenbeamte an Bedeutung stark verloren hat, erklärt sich nicht nur aus dem Wandel der deutschen Sozialstruktur, sondern kaum minder aus der politischen Tatsache, daß die ausgereifte Demokratie dem Aktivbürger nur zögernd einen beamtenrechtlichen Status anweist, um damit nicht etwa ihr Anliegen der Gewährleistung bürgerlicher Freiheit in Frage zu stellen.
Weiter entscheidet der Hauptausschuß „im Rahmen der vom Rat festgelegten allgemeinen Richtlinien über die Planung der Verwaltungsaufgaben von besonderer Bedeutung“(GO §46).
Die viel diskutierte Streitfrage, ob Gemeindevertretern bislang dem Beamten vor-behaltene Bezeichnungen (Landrat, Bürgermeister, Beigeordneter) zugelegt werden sollen, ist nicht nur im Hinblick auf die mangelnde Einheitlichkeit der deutschen Nomenklatur bedeutsam. Wie das Beispiel des „Stadtpräsidenten“in Schleswig-Holstein (GO § 33) beweist, besteht ein unverkennbares Streben nach ausdrücklicher Anerkennung der Dignität des Gemeindevertreters. Vgl. im übrigen hierzu Müller-Heidelberg (DVBl. 1953 S. 131). — Vgl. auch die Entscheidung des OVG Münster vom 5. Jan. 1055 in DÖV 1955 S. 254.
Hierzu bereits Georg Jellinek (Allgemeine Staatslehre, 4. Aufl. 1922 S. 594), demzufolge „die Frage nach dem Repräsentationsgedanken in der Organisation der öffentlichrechtlichen Verbände merkwürdigerweise in der Literatur nirgends eingehend untersucht worden ist“. § 110 der preußischen Städteordnung von 1808 sei „eine Nachahmung der französischen Revolutionsgesetze über die Volksvertretung“.
Bezeichnenderweise kennt auf Landesebene nur die Verfassung des Stadtstaates Bremen etwas Ähnliches (Art. 83).
Ähnlich hat der BGH den Art. 34 GG in dem Sinne interpretiert, daß auch gegenüber Kreistagsmitgliedern eine Amtshaftungsklage zulässig ist (DÖV 1954, S. 347).
Ich darf ergänzend auf meinen Beitrag über „Abgeordnete und Minister als Statusinhaber“in der Gedächtnisschrift für Walter Jellinek (1955) verweisen.
Die Fassung des Gesetzes von 1951 findet sich in GVBl. S. 35.
Vgl. hierzu ein Urteil des bayerischen Verfassungsgerichtshofs (VerwRspr. Bd. 6 S 129ff.) und das Gemeinde- und Kreiswahlgesetz für Schleswig-Holstein, insbes. §§26 u. 42 (GVBl. 1955, S. 10).
Teiepel: a. a. O. S. 32.
So die nicht publizierte Instruktion Nr. 100 der brit. Militärregierung vom August 1946, Anlage A §4 (abgedruckt bei Peters-Wertenbruch: Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 1953 S. 248).
a. a. O. S. 134. Für den niedersächsischen Verwaltungsausschuß kann von solchen „Dienstaufträgen“des Plenums keine Rede sein.
Allgem. Staatslehre, 4. Aufl. 1922 S. 559.
Fleiner: Beamtenstaat und Volksstaat, 1916 S. 37.
Fritz Werner (DVBl. 1952 S. 552) hat hier mit Recht kritisch von einer „Einebnung des Beamtenrechts“durch das DBeamtG gesprochen.
Charakteristisch hierfür eine Bestimmung der rev. Gemeindeordnung, die jegliche außeramtliche Verwendung von Amtsbezeichnungen verbot (§28).
Weber Werner: Das Berufsbeamtentum im demokratischen Rechtsstaat, 1952 S. 15.
Staatlicher Bestätigung bedarf diese Wahl im Unterschied zu dem nordrhein-west-fälischen Oberkreisdirektor nicht (vgl. LKO § 38). Ebensowenig besteht ein Einspruchsrecht des Staates derart, wie dies früher das niedersächsische Selbstverwaltungsgesetz vorgesehen hatte (§7). Soweit eine solche Wahl allerdings gegen das geltende Recht verstößt, was insbesondere auch für Qualifikationserfordernisse gilt, greifen die allgemeinen Beanstandungsvollmachten Platz. Vgl. hierzu ein Urteil des OVG Münster (DVBl. 1954 S. 542).
Gleich dem Titel des Bürgermeisters und Landrats ist in Niedersachsen auch der des Beigeordneten der Gemeindevertretung vorbehalten. Beigeordnete sind hier die Mitglieder des Verwaltungsausschusses, in kreisfreien und selbständigen Städten firmieren diese als Senatoren (GO § 65).
Vgl. hierzu Köttgen: Innere Struktur und Zuständigkeit der Gemeindevertretung (DVBl. 1952, S. 423).
Aufschlußreich ist die in Niedersachsen zusätzlich getroffene Regelung, daß auf solchen Gebieten, die „keinen Ermessensspielraum lassen“, der Gemeindedirektor bei Gefahr im Verzuge unmittelbar angewiesen werden kann (GO § 72 Abs. 3).
Salzmann-Schunck: Selbstverwaltungsgesetz für Rheinland-Pfalz, 1951 S. 127.
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Köttgen, A. (1956). Gemeindeverfassungsrecht in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen. In: Kommunalverfassung. Monographien aus dem Gesamtgebiet der Physiologie der Pflanzen und der Tiere, vol 1. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-642-86959-4_12
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