Zusammenfassung
In diesem Aufsatz wird die These verfolgt, dass ein im Modus einer aktiven Öffentlichkeit erzeugter Widerstand den Handlungsspielraum internationaler Verhandlungen normativ zu begrenzen vermag, indem die eigene Regierung auf eine Veto-Position festgelegt oder, wie im Fall der Schweiz, ihr mit einem Referendum gedroht wird. Unterstellt wird also ein Zusammenhang zwischen einer nationalen Veto-Öffentlichkeit und internationaler Politikgestaltung. Am Beispiel der Verhandlungen über die Einführung einer europäischen Zinsbesteuerung soll diese These illustriert und hinsichtlich ihrer Plausibilität überprüft werden. Im Zentrum steht die Beschreibung der konfliktinduzierten Veto-Öffentlichkeiten in Großbritannien und in der Schweiz, die sich während unterschiedlicher Verhandlungsphasen formiert haben. Dazu wird zunächst der mehrjährige Verhandlungsprozess aus einer öffentlichkeitssoziologischen Perspektive rekonstruiert (1). Ausgehend von einer Konflikttheorie lassen sich die empirischen Befunde dann idealtypisch zum Konstrukt der nationalen Veto-Öffentlichkeit verdichten (2). Abschließend wird diskutiert, wie sich unter Bedingungen einer konfliktinduzierten Bedrohungsperzeption latenter Widerstand über politische Kampagnen so steuern lässt, dass sich eine nationale Veto-Öffentlichkeit formiert (3).
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Notes
- 1.
Das britische Sample umfasst: Daily Mail, Daily Telegraph, Economist, Financial Times, The Guardian, The Independent, The Times, The Independent on Sunday, The Sunday Mail, The Sunday Telegraph, The Sunday Times; das deutsche Sample: Berliner Zeitung, Börsen-Zeitung, Frankfurter Allgemeine Zeitung, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, Stuttgarter Zeitung, Süddeutsche Zeitung, Der Spiegel, taz; das französische Sample: La Libération, La Tribune, Le Figaro, Le Monde, Les Echos; das Schweizer Sample: Blick, Cash, Der Bund, Finanz und Wirtschaft, Le Temps, Neue Zürcher Zeitung, Sonntags-Blick, Sonntagszeitung, Tages-Anzeiger.
- 2.
Mit der Zinsbesteuerung wird vereinfacht gesagt die Frage berührt, ob und wie Zinserträge auf Obligationen für Privatpersonen besteuert werden sollen, die nicht in ihren Domizilstaaten, sondern in Drittstaaten ausbezahlt werden. Da viele Staaten vor der Einführung keine Steuern auf Zinserträge von Obligationen ausländischer Schuldner erhoben hatten, bestand ein erheblicher Anreiz, im Ausland in steuerbefreite Bonds und Obligationen anzulegen. Viele Staaten gewährten ausländischen Anlegern zudem nahezu Nullsteuersätze auf inländische Quellen, was einen weiteren Anreiz darstellt, sein Vermögen im Ausland anzulegen. Damit entgeht vor allem denjenigen Staaten Steuersubstrat, die einen vergleichsweise hohen Steuersatz erheben. Dieses Problem verschärft sich noch zusätzlich durch die Existenz von Bankgeheimnissen, die ausländische Steuerhinterzieher vor dem Zugriff des heimischen Fiskus schützen, weil im Fall der grenzüberschreitenden Steuerflucht keine Amtshilfe gewährt wird (Pigozzo 2006).
- 3.
Das „UK-Paper“ war ein Vorschlag, den das Schatzkanzleramt anlässlich einer Ecofin-Tagung im September 1999 als Alternative zum Koexistenzmodell vorgelegt hatte (vgl. International Bonds and the Draft Directive on Taxation of Savings. A paper by the United Kingdom, September 1999; http://archive.treasury.gov.uk/docs/1999/eusavings.html).
- 4.
„EU weicht Bankgeheimnis auf“, Blick, 21.6.2000; „Bankgeheimnis ist (fast) gefallen“, Der Bund, 21.6.2000; „Zielscheibe Bankgeheimnis“, NZZ, 21.6.2000; „Scénario catastrophe“, Le Temps, 21.6.2000; „Der Schweiz bleiben bald nur noch Strohhalme“, Cash, 23.6.2000; „Die bösen Folgen der EU-Strategie“, Sonntagszeitung, 25.6.2000.
- 5.
„Couchepin korrigiert Villiger-Flop. Strategiewechsel bei Bilateralen II erwartet“, Sonntagszeitung, 21.4.2002.
- 6.
Mehrmals wurden Sanktionsdrohungen erhoben seitens des Ecofin, der EU-Aussenminister, der G7, mehrerer Finanzminister und seitens des EU-Kommissars Frits Bolkestein, u. a. mit einem offenen Brief in der Financial Times: „I cannot stand Switzerland cheating on tax“ (FT, 9.10.2002). Erwogen wurden z. B. Kapitalverkehrskontrollen, Exportzölle für schweizerische Güter und Dienstleistungen bis hin zu einem Lizenzentzug für schweizerische Banken im europäischen Geschäftsraum.
- 7.
So titelte etwa die Boulevardzeitung Blick „Krieg der EU gegen Schweizer Bankgeheimnis“ (17.5.2002). Auch die NZZ schreibt, dass der „‚Krieg‘ noch lange nicht zu Ende ist, auch falls die ‚Zinssteuer-Schlacht’ gewonnen wird“ (7.10.2002). In einem Leitartikel in der Finanz und Wirtschaft (4.5.2002) unterstellte Pierre Mirabaud, der ehemalige Präsident der Schweizerischen Bankiervereinigung, der EU eine „Satellisierung der Schweiz“. Diese Sichtweise diffundierte angesichts der Drohgebärden der EU und zahlreichen EU-Finanzministern in der schweizerischen Öffentlichkeit und man fragte sich erstaunt, ob die Schweiz ein „Vasallenstaat“ (Basler Zeitung, 15.10.2002), ein „Schurkenstaat“ (Tages-Anzeiger, 12.10.2002) oder gar der „Irak der Alpen“ (Der Bund, 12.10.2002) sei, um gleich selbst darauf Antwort zu geben: „Die Schweiz – keine EU-Kolonie“ (NZZ, 9.10.2002), „Wir sind kein Kanton der EU“ (Der Bund, 10.10.2002).
- 8.
Vgl. „Privatbankiers drohen mit Referendum“ (Tages-Anzeiger, 17.1.2003).
- 9.
„Bankgeheimnis vorerst gerettet“ (Blick, 22.1.2003); „Noch einmal verteidigt“ (Der Bund, 22.1.2003); „Der Druck bleibt“ (NZZ, 22.1.2003); „Bern gewinnt nur Zeit“ (Tages-Anzeiger, 22.1.2003); „La négociation n’est pas terminée“ (Le Temps, 22.1.2003); „Punktesieg für Finanzminister Villiger“ (Cash, 24.1.2003).
- 10.
Damit ist die Vorstellung verbunden, dass in demokratischen und offenen Gesellschaften im Verhältnis zur Gesamtbevölkerung normalerweise nur ein relativ kleiner Kreis von Personen aktiv an der Gestaltung der öffentlichen Ordnung teilnimmt. Der große Teil verhält sich passiv oder gar gleichgültig und wird nur in bestimmten Momenten aktiv – in Krisen oder Konflikten. Eine terminologisch ähnliche Unterscheidung mit Bezug auf verschiedene Modi von Öffentlichkeit trifft auch Jürgen Habermas, indem er eine „Öffentlichkeit im Ruhezustand“ (1992, S. 458) von einer „Öffentlichkeit im Krisenbewusstsein“ (1992, S. 461) unterscheidet.
- 11.
Weil die sonst verbündeten EU-Bankgeheimnis-Staaten Luxemburg und Österreich gleichwertige Maßnahmen in Drittstaaten zur Bedingung gemacht hatten, avancierten sie zu strategischen Konkurrenten, ohne aber Druck auf die Schweiz auszuüben.
- 12.
Die Bedrohungsperzeption ergibt sich aus einer Division der Anzahl Artikel, die bedrohte nationale Ressourcen thematisieren, durch alle Artikel. Für die Zeitspanne 2002 sind die Monate September und Oktober herangezogen worden. Während über die gesamte Periode von 1996 bis 2005 in der britischen Öffentlichkeit eine Bedrohungsperzeption von 46 Prozent und in der schweizerischen Öffentlichkeit eine von 36 Prozent zu verzeichnen ist, wird in der deutschen und französischen Öffentlichkeit hingegen keine nationale Bedrohungsperzeption gemessen. Mit dem Feira-Beschluss von 2000 erlischt sie übrigens auch in der britischen Öffentlichkeit (vgl. Tobler 2010, S. 187f.).
- 13.
In Großbritannien lag die Berichterstattungsintensität vierzehnmal, in der Schweiz achtmal höher. Das Artikelvolumen der untersuchten britischen Medien beträgt für die beiden Kommunikationsverdichtungen 1998 und 1999 zusammen 371 gegenüber 763 Artikeln für den Rest des Untersuchungszeitraums. In der Schweiz beträgt das Artikelaufkommen der Kommunikationsverdichtung vom September 2002 bis Januar 2003 381 Artikel im Verhältnis zu 1088 für den Rest.
- 14.
Für die beiden Kommunikationsverdichtungen in Großbritannien wurden durchschnittlich je 885 Sprecheräußerungen gezählt. Davon entfallen 36 Prozent auf ausländische Akteure, 34 Prozent auf nationale Akteure und 30 Prozent auf nationale Medien als Sprecher. In der Schweiz beträgt die Anzahl Sprecheräußerungen 1092, wovon auf ausländische Sprecher 43 Prozent, auf nationale Akteure 41 Prozent und auf nationale Medien 16 Prozent entfallen. Der Anteil ausländischer Akteure ist übrigens auch in den beiden Öffentlichkeiten der Druck ausübenden Länder Deutschland (54 %) und Frankreich (69 %) zum Teil deutlich höher.
- 15.
Der Anteil der eigenen Exekutive beträgt 35 Prozent, der Journalisten 37 Prozent, der Verbände neun Prozent, der Parteien sieben Prozent, der Experten fünf Prozent, der Unternehmen vier Prozent, der lokalen Regierungen zwei Prozent, der nationalen Parlamente ein Prozent, andere Sprecher kommen auf ein Prozent.
- 16.
Die Druck ausübende Koalition setzt sich zusammen aus einem Anteil von 87 Prozent Exekutivakteuren (nationale Regierungen und Diplomaten/EU-Akteure), Experten (3 %), Journalisten (3 %), Parteien (2 %), Unternehmen (2 %), Verbände (1 %), Mitglieder regionaler Landesregierungen (1 %), andere (1 %). Das Sprecherensemble der unter Druck gesetzten Länder setzt sich zusammen aus der nationalen Exekutive (35 %), Journalisten (37 %), Verbänden (9 %), Parteien (7 %), Experten (5 %), Unternehmen (4 %), lokalen Regierungen (2 %), nationalen Parlamenten (1 %), anderen (1 %).
- 17.
Die Differenzen sind hier vergleichsweise klein. Die Gegner in den eigenen Reihen erhalten in der Schweiz einen Resonanzanteil von sechs Prozent, während sie in Großbritannien nur drei Prozent erhalten. Gleichzeitig erzielt die Inländerkoalition in der Schweiz einen Anteil von 79 Prozent bei einem Resonanzanteil von 74 Prozent, während in der britischen Öffentlichkeit die Inländerkoalition 90 Prozent Resonanzanteile erzielt, obwohl ihr nur 71 Prozent aller Akteure angehörten.
- 18.
Zwischen den einzelnen Kommunikationsverdichtungen gibt es starke Unterschiede: So argumentierten in der britischen Öffentlichkeit 1998 44 Prozent der ausländischen Akteure gleich wie die angelsächsische Koalition, jedoch bei einem geringen Resonanzanteil von nur neun Prozent. 1999 machten die Verbündeten nur noch elf Prozent bei einem marginalen Resonanzanteil von einem Prozent aus. In der Schweiz lag der Anteil verbündeter Akteure bei 42 Prozent, bei einem recht hohen Resonanzanteil von 28 Prozent, was den Bankgeheimnis befürwortenden Voten Luxemburgs und Österreichs zuzuschreiben ist.
- 19.
Der Selbstadressierungsanteil liegt in Großbritannien mit 62 Prozent höher als in der Schweiz mit 43 Prozent.
- 20.
Dieser Anteil ist in Großbritannien mit 26 Prozent deutlich höher als in der Schweiz mit einem Anteil von 16 Prozent.
- 21.
Der Anteil beträgt in Großbritannien zwölf Prozent, während er in der Schweiz bei 15 Prozent liegt.
- 22.
Es gilt noch als eine empirisch offene Frage, inwieweit sich eine in der veröffentlichten Meinung diffundierte und dominierende Widerstandsposition auch in der Bevölkerungsmeinung niederschlägt, was gemeinhin als öffentliche Meinung bezeichnet wird. Einzelne Untersuchungen legen immerhin nahe, dass der Widerstand bei der Bevölkerung bei Druck von außen zunimmt. So zeigt eine Untersuchung des Psychologischen Instituts der Universität Zürich, dass der Druck auf das Bankgeheimnis durch das Ausland im Gefolge der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 auch zu einem Widerstandsbewusstsein der Bevölkerung geführt hat (vgl. Tanner und Hausmann 2009). Eine Untersuchung des Forschungsbereichs Öffentlichkeit und Gesellschaft – fög (Tobler 2005) zeigt, dass die Zustimmung zur erweiterten Personenfreizügigkeit nach anfänglich mehrheitlichen Zustimmungsraten deutlich gesunken ist, nachdem EU-Kommissarin Ferrero-Waldner nach der Schengen-Abstimmung gedroht hatte, das Schengen/Dublin-Abkommen trotz Annahme der Schweiz nicht zu ratifizieren, falls die Schweiz die Erweiterung der Personenfreizügigkeit nicht auch auf die 15 neuen osteuropäischen EU-Mitgliedstaaten gutheißen sollte. Medial vermittelter Druck von außen hat auch hier zu einer stärkeren Widerstandsposition geführt.
- 23.
Es kann hier auf die Überlegung nicht eingegangen werden, wann Veto-Öffentlichkeiten feindselig werden und den Rahmen eingehegter Konflikte sprengen und sich in Fundamentalkonflikte wandeln. Das hier ausgearbeitete Konstrukt nationaler Veto-Öffentlichkeiten verfügt jedoch über Gültigkeit im Rahmen rechtstaatlicher und völkerrechtlich institutionalisierter Prozeduren und innerhalb Grenzen eingehegter und zivilisierter Konflikte (vgl. Wessler 2002).
- 24.
Konsistente Argumentation gegen Quellensteuern und für eine globale Verankerung des Informationsaustausches; zeitliche Abstimmung einer Abschaffung britischer Quellensteuern für britische Bonds und Einführung des automatischen Informationsaustausches sowie erfolgreiche internationale Engagements in der OECD und im IMF für den automatischen Informationsaustausch.
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Tobler, S. (2014). Nationale Veto-Öffentlichkeit oder: Wenn das Orchester im „3K-Klang“ spielt. In: Scholten, H., Kamps, K. (eds) Abstimmungskampagnen. Springer VS, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-531-93123-4_26
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