Zusammenfassung
Aus zwei größeren empirischen Untersuchungen über das Verhältnis von Bürger und Verwaltung (Finanzverwaltung; Sozialverwaltung) werden Ergebnisse vorgelegt, um die folgenden Fragen zu diskutieren:
-
1.
Wenn man von den zuvor beschriebenen uneinheitlichen und insbesondere z. T. unzureichenden Wirkungen des Verwaltungshandelns ausgeht: in welcher Qualität und in welcher Quantität liegen diesem Tatbestand Unterschiede in den subjektiven „Verformungen“ der Rechtsanwendung im Verwaltungsalltag zugrunde? Hierzu wird die subjektive Wahrnehmung und Interpretation von Rechtsvorschriften unter besonderer Berücksichtigung der von ihnen zugelassenen und/oder eröffneten Entscheidungsspiel räume empirisch anhand von drei Personalgruppen der Verwaltung untersucht, die (i. d. R.) unterschiedlich strikt geregelte Arbeitsbereiche vertreten.
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2.
Es werden Überlegungen darüber angestellt, in welcher Hinsicht und mit welcher Intensität Aspekte der organisationsstrukturellen Bedingungen der Verwaltungstätigkeit diese individuell so unterschiedliche Rechtsanwendung hervorrufen, stabilisieren oder abbauen helfen.
Die Ergebnisse belegen die impliziten Widersprüche zwischen der im Interesse des Bürgers sachund bedürfnisgerechten Anwendung des Rechts im Verwaltungsalltag einerseits und den „Erfolgsstandards“ und „Leistungsbilanzen“ der Verwaltungsorganisation andererseits. Damit rückt die unterschiedliche Wirkung der Gesetzesanwendung (gegenüber den formalen Verfahrensunterschieden) in den Mittelpunkt der Betrachtung.
Summary
From two large empirical studies on the relationship between citizen and administration (fiscal administration, social administration) some results are presented to discuss the following questions:
-
1.
To what degree and to what extent are the heterogeneous and in particular inadequate effects of administrative action a result of differences in the subjective „deformations“ of the application of law in administrative reality? On the basis of three types of administrative personnel whose field of action is regulated to a different degree, the subjective perception and interpretation of legislative provisions is empirically investigated, with special regard to the scope of discretion which is admitted and/or provided for by these legal rules.
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2.
Considerations are made whether and to what intensity aspects of the organizational prerequisites of administrative action contribute to cause, stabilize, or reduce the application of law varying so much from individual to individual.
The results furnish evidence for the implicit contradictions between the daily application of law which is in accordance with the rules (sachgerecht) and which meets the needs of the citizens (bedürfnisgerecht) on the one hand and the „standards of success“ and the „performance balances“ of the administrative organization on the other hand. By that the study concentrates upon the different effects of the application of law as against the purely formal differences of procedure.
Dieser Beitrag stellt eine überarbeitete schriftliche Fassung eines Referates bei dem Symposium über„Organisatorische Bedingungen des Gesetzesvollzugs“ dar, in dem kritische Anmerkungen und Anregungen aus der Diskussion so weit als möglich berücksichtigt wurden. Allen Diskutanten möchte ich an dieser Stelle danken.
Auf das Koreferat von Treiber (s. nachfolgenden Beitrag) kann hier nur an wenigen Punkten eingegangen werden. Im Hinblick auf die inhaltliche Argumentation setzt es u.E. andere Akzente als die folgenden Ausführungen—aber das zu beurteilen sei dem Leser überlassen. Problematisch sind u.E. die Kommentare zu methodischen Aspekten der im folgenden beschriebenen empirischen Ergebnisse. Die Tatsache, daß einerseits recht allgemeine — manchmal allerdings auch allzu vereinfachte—Urteile formuliert werden, sich der Autor aber offensichtlich andererseits nicht die Mühe gemacht hat, die ausführlichen Beschreibungen der Studien und ihrer methodischen Anlage zur Kenntnis zu nehmen, erfordert einige ergänzende Informationen und Kommentare zu den zugrunde liegenden Forschungsprojekten (hauptsächlich in den Anmerkungen!).
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Anmerkungen
Vgl. Dieter Grunow/ Friedhart Hegner/ Franz Xaver Kaufmann, Steuerzahler und Finanzamt, Frankfurt/M. 1978 (Bürger und Verwaltung, Bd.I); Dieter Grunow, Steuerzahler und Finanzamt: Forschungsdesign und Ergebnisse, Frankfurt/M. 1978 (Bürger und Verwaltung, Bd.IV). Dies ist die Finanzamtsstudie, aus der im folgenden einige (wenige!) empirische Ergebnisse beschrieben werden. In diese Untersuchung waren insgesamt 5 Finanzamtsbezirke in Nordrhein-Westfalen einbezogen. Auf seiten des Publikums wurden 512 Steuerzahler mit Finanzamtskontakt innerhalb der beiden letzten Jahre sowie 107 Steuerzahler ohne Finanzamtskontakt befragt. Auf seiten des Personals sind 173 Bearbeiter und 29 Sachgebietsleiter aus der Lohnsteuerstelle und aus Veranlagungsbezirken sowie 58 Bearbeiter aus der Kfz-Steuerstelle und aus Prämienstellen befragt worden. In etwa 300 Beobachtungsstunden wurden insgesamt 1175 Gespräche zwischen Personal und Steuerzahler systematisch beobachtet und aufgezeichnet; außerdem wurden 560 Akten analysiert.
Es entbehrt nicht einer gewissen Ironie, wenn Ende 1979 in der Presse und im Fernsehen über die „Einsicht“ der Finanzverwaltung berichtet wird, daß die Neuorganisation der Finanzämter (GNOFÄ) in den wesentlichen Punkten gescheitert ist, die von uns im„Bericht für die untersuchte Finanzverwaltung“ (1974) ausführlich kritisiert wurden,—was von den Gesprächspartnern in der OFD aber seinerseits dezidiert zurückgewiesen wurde.
Die für jeden Sozialwissenschaftler „selbstverständliche“ Vermutung, daß Gesetze und Verwaltungsvorschriften im Verwaltungsalltag meist nicht einheitlich aufgefaßt und angewendet werden, kann eine differenzierte Beschreibung von Handhabungsunterschieden ebensowenig ersetzen wie eine empirisch fundierte Erklärung (typisch für das Fehlen notwendiger empirischer Belege z.B. Stephan Leihfried, Armutspotential und Sozialhilfe in der Bundesrepublik, Kritische Justiz 9 (1976), S. 377–393; aber auch dieser Sammelband zeigt die vorhandenen Akzentsetzungen).
Neuere Zusammenfassung bei Renate Mayntz, Soziologie der öffentlichen Verwaltung, Karlsruhe 1978.
Vgl. Dieter Grunow/ Friedhart Hegner, Überlegungen zur System-Umwelt-Problematik anhand der Analyse des Verhältnisses zwischen Organisation und Publikum, Zeitschrift für Soziologie 1 (1972), S. 209–224. —An dieser Stelle ist also besonders zu betonen, daß die im Rahmen dieses Beitrags bearbeitete Fragestellung nicht i.e. S. Gegenstand der empirischen Untersuchungen war, daß also die Ergebnisse hier eher im„sekundäranalytischen Sinne“ verwendet werden.
Otker Bujard/ Ulrich Lange, Theorie und Praxis der Sozialhilfe: Zur Situation der einkommenschwachen alten Menschen, Stuttgart 1978.—Ob diejenigen Interpretationsansätze von Bujard/Lange, die sich auf die Analyse von 50 (!) Sozialamtsakten stützen, soviel Relevanz besitzen wie sie ihnen Treiber in seinem Koreferat offenbar zurechnet, ist u.E. erheblich zu bezweifeln. Im Vergleich mit den von uns untersuchten Klientenakten (repräsentativ für 9 Sozialämter) wird man das Auswahlverfahren dort wohl als„gezielt herausgesucht“ bezeichnen; ebenso einseitig/untypisch sind die Ergebnisse.
Heinrich Lindner, Die Inanspruchnahme steuerlicher und vermögenspolitischer Vergünstigungen durch die Lohnsteuerpflichtigen, Opladen 1972.
Vgl. Dieter Grunow/ Friedhart Hegner, Die Gewährung persönlicher und wirtschaftlicher Sozialhilfe: Untersuchungen zur Bürgernähe der kommunalen Sozialverwaltung, Bielefeld 1978 (Schriften der Forschungsgruppe Sozialplanung und Sozialverwaltung e.V., Bd 2). Hierbei handelt es sich um die zweite Studie, aus der einige (wenige!) Ergebnisse zitiert werden. In die Untersuchung der Leistungsabteilungen kommunaler Sozialämter und des Allgemeinen Sozialdiensts waren insgesamt 9 Kommunen (6 kreisfreie Sädte, 3 kreisangehörige Städte) in Nordrhein-Westfalen und in Niedersachsen einbezogen. In den Leistungsabteilungen der Sozialämter sind 412 Bearbeiter, 46 Stellenleiter und 13 Abteilungsleiter befragt worden. Auf seiten des Allgemeinen Sozialdiensts wurden 344 Sozialarbeiter und 29 Stellenleiter interviewt. An insgesamt 295 Öffnungstagen wurden 2303 Gespräche zwischen Sachbearbeitern und Sozialhilfesuchenden systematisch beobachtet und aufgezeichnet. An 96 Öffnungstagen und 116 Arbeitstagen wurden 281 Sprechstunden-Gespräche zwischen Sozialarbeitern und ihren Klienten sowie 505 Hausbesuche von Sozialarbeitern durch systematische Beobachtung erfaßt. Daneben sind mehr als 1200 Klientenakten aus den Leistungsabteilungen der Sozialämter analysiert worden.
Richard Albrecht/ Eckart Reidegeld, Soziale Rechte und Verwaltungspraxis, Soziale Arbeit 25 (1976), S. 97–105; dies., Soziale Rechte, Vollzugsdefizite und Verwaltungspraxis, Soziale Sicherheit 26 (1977), S. 138-144.
Dieter Grunow, Alltagskontakte mit der Verwaltung, Frankfurt/M. 1978 (Bürger und Verwaltung, Bd.III).
John B. McKinlay, Some approaches and problems in the study of the use of services, Journal of Health and Social behavior 13 (1972), S. 115–152.
Dieter Grunow, Problemsyndrome älterer Menschen und die Selektivität organisierter Hilfe, Archiv für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit 8 (1977), S. 165–195; Sigrid Skarpelis-Sperk, Soziale Rationierung öffentlicher Leistungen, Frankfurt/M. 1978.
Renate Mayntz, Die Implementation politischer Programme: Theoretische Überlegungen zu einem neuen Forschungsgebiet, Die Verwaltung 10 (1977), S. 51–66; Ira Sharkansky, Public administration: Policy-making in government agencies, Chicago 1970; Thomas B. Smith, The policy implementation process, Policy Sciences 4 (1973), S. 197-209.
Unter Sachgerechtigkeit der öffentlichen Hilfen, Maßnahmen und Einrichtungen verstehen wir die vollumfängliche, den Vorschriften entsprechende Hilfeleistung sowie das angemessene rechtsstaatlich vertretbare Eingreifen in die Lebenssituation der Bürger. Mit Bedürfnisgerechtigkeit formulieren wir einen Bezugspunkt für das Verwaltungshandeln, an dem zu prüfen ist, ob und in welchem Umfang die von der Verwaltung erbrachten Leistungen, Maßnahmen und Einrichtungen den Bedürfnissen und Erwartungen der einzelnen Klienten oder Klientengruppen entsprechen (vgl. dazu auch Grunow, Anm. 11; Grunow/ Hegner, Anm.9. In beiden Fällen handelt es sich also um einen Maßstab für das Verwaltungshandeln gegenüber dem Bürger, also um Kriterien für die Bürgernähe der Verwaltung. Beide Bewertungsgesichtspunkte haben eine objektive und subjektive Komponente, d.h. sie können einerseits durch den Bürger beurteilt und bewertet werden sowie andererseits von „Experten“ anhand „objektiver“ Prüfungs-, Beurteilungs-und Bewertungsstandards erfaßt werden. Dabei können sich die Bewertungen sowohl auf die Inhalte (Hilfen und Leistungen) als auch auf die Art und Weise der Leistungsübermittlung beziehen. Damit ergeben sich für die Erfassung von Beurteilungsgesichtspunkten, denen das Verwaltungshandeln unterworfen wird, folgende Diffenzierungen (vgl. auch Grunow, Anm. 11): Diese analytischen Unterscheidungen überlappen sich in Wirklichkeit stark, z.B. wenn im Zuge einer persönlichen Beratung durch eine Sozialarbeiterin die Leistungsinhalte und die Leistungsübermittlung weitgehend zusammenfallen; oder wenn eine sachgerechte materielle Hilfe auch den faktisch von den Klienten empfundenen und/oder geäußerten Bedürfnissen entspricht; oder wenn die subjektive Beurteilung aufgrund guter Kenntnis von Rechtsansprüchen gleichzusetzen ist mit der „objektiven“ Beurteilung der Beziehungen zwischen Bürger und Verwaltung.
„Unter Ermessen versteht die Rechtslehre heute sehr komplexe Dinge, nicht nur die Freiheit der Wahl zwischen mehreren möglichen Handlungen, sondern auch die Freiheit der Wahl der Beurteilung …“. „Ermessen der Verwaltung bedeutet also, die zuständige Verwaltungsbehörde hat in Erfüllung einer Verwaltungsaufgabe die Möglichkeit der Wahl zwischen zwei oder mehreren Verhaltensweisen. Wenn der Gesetzgeber der Verwaltung Ermessen zugesteht, so widerspricht dies nicht dem Rechtsprinzip …“. „Geht man von der Art des Irrtums der Verwaltungsbehörde aus, so könnte man etwa folgende Fehlergruppen (Ermessensfehler) unterscheiden: 1. das Verkennen, daß überhaupt ein Ermessensspielraum gegeben ist, 2. das Verkennen der Ermessensgrenzen, 3. das bewußte Überschreiten der Ermessensgrenzen, 4. das Verkennen des Ermessenszweckes, 5. das Handeln entgegen dem Zweck des Ermessens, 6. die Fälle des tatsächlichen Irrtums, insbesondere bei der Subsumtion. Ein Ermessensfehler liegt insbesondere auch dann vor, wenn die Verwaltungsbehörde unter Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz ihre Ermessensentscheidung getroffen hat.“(Franz Mayer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Stuttgart 1972, S. 29f.) Zur Diskussion von Verwaltungsermessen und ‚unbestimmtem Rechtsbegriff ‘vgl. Roland Jaroscb, Die Funktion des unbestimmten Rechtsbegriffs, Die öffentliche Verwaltung 27 (1974), S. 123–127; Fritz Ossenbuhl, Ermessen, Verwaltungspolitik und unbestimmte Rechtsbegriffe, Die öffentliche Verwaltung 23 (1970), S. 84‚90; zur Lehre vom ‚Beurteilungsspielraum ‘vgl. Otto Bachof, Beurteilungsspielraum, Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff, Juristenzeitung 10 (1955), S. 97–102; Carl Hermann Ule, Verwaltungsprozeßrecht, München 1955; zur faktischen Einschätzung und Handhabung von Entscheidungsspielräumen durch die Bediensteten vgl. Günter Hartfiel /Lutz Sedatis/Dieter Ciaessens, Beamte und Angestellte in der Verwaltungspyramide, Berlin 1964; Stephan v. Welch, Rechtstatsachenuntersuchungen zum Verwaltungsermessen, Die öffentliche Verwaltung 26 (1973) S. 732-737.
Grunow, Anm.2; Grunow/Hegner, Anm.9. Hier wie im folgenden werden also Daten aus diesen Studien präsentiert; auf nochmalige bibliographische Hinweise wird von hier an verzichtet.
Im folgenden verzichten wir a) auf eine detaillierte Berücksichtigung des beobachtbaren Verhaltens von Verwaltungspersonal und Klient; b) auf den Vergleich verschiedener Statusgruppen innerhalb der einzelnen Behörden und c) auf die Analyse der Klientenseite des Problems (i.S. der Beteiligungsformen, des Nutzungsverhaltens, der Interaktionskompetenz etc.). Die sich daraus ergebende Konzentration auf Befragungsergebnisse erfordert zwar eine Berücksichtigung der in dieser Methode implizierten Begrenzungen, rechtfertigt jedoch keine klischeehafte Abqualifizierung der Methode, wie es heute zwar oft üblich ist, aber nicht den Stand der Diskussion wiedergibt (vgl. Hartwig Berger, Untersuchungsmethode und soziale Wirklichkeit: Eine Kritik an Interview und Einstellungsmessung in der Sozialforschung, Frankfurt/M. 1974; Norman K. Denzin, The research act: A theoretical introduction to sociological methods, Chicago 1970; Derek L. Phillips, Knowledge from what?: Theories and methods in social research, Chicago 1971; ders., Abandoning method: Sociological studies in methodology, San Francisco 1973).
Damit sind jene Einkommensteuerpflichtigen erfaßt, die ihre Einkünfte überwiegend aus nichtselbständiger Arbeit beziehen.
Zur Unterscheidung von Konditionalprogrammen und Zweckprogrammen vgl. Niklas Luhmann, Funktionen und Folgen formaler Organisation, Berlin 1964. Diese Spielräume lassen sich vor allem aus dem BSHG §3 Abs. 1 und 2 ableiten: „Sozialhilfe nach der Besonderheit des Einzelfalls: (1) Art, Form und Maß der Sozialhilfe richten sich nach der Besonderheit des Einzelfalles, vor allem nach der Person des Hilfeempfängers, der Art seines Bedarfs und den örtlichen Verhältnissen. (2) Wünschen des Hilfeempfängers, die sich auf die Gestaltung der Hilfe richten, soll entsprochen werden, soweit sie angemessen sind und keine unvertretbaren Mehrkosten erfordern.“ (Vgl. hierzu im Detail: Albert Bär, Zum Ermessen und unbestimmten Rechtsbegriff im Bundessozialhilfegesetz, Archiv für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit 7 (1976), S. 85-125. Wie groß die damit definierten Spielräume sind, wird u.a. an den beachtlichen Beträgen deutlich, die die Verwaltung für die ‚Entschuldung ‘ihrer Klienten aufwendet, z.B. um eine Räumungsklage des Vermieters abzuwenden, die i.d.R. zur Obdachlosigkeit des betreffenden Klienten führen würde.—Im weiteren Text werden für die drei beobachteten Personalgruppen nur noch die Abkürzungen verwendet: SbFA = Sachbearbeiter im Finanzamt SbSA = Sachbearbeiter im Sozialamt SaS = Sozialarbeiter
Zu den einmaligen Leistungen gehören einerseits (ergänzende)Hilfen/Beihilfen zum Lebensunterhalt wie z.B. Bekleidungsbeihilfe, Heizungsbeihilfe, Renovierungsbeihilfe etc. sowie andererseits (in Abhängigkeit von der Problemlage) die Hilfen in besonderen Lebenslagen wie z.B. Eingliederungshilfe für Behinderte, Hilfe zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten u.a.m. Die geringe Nutzung dieser Hilfemöglichkeiten—trotz günstigerer (höherer) Bemessungsgrenzen für die Inanspruchnahmeberechtigung—zeigen unsere Beobachtungsergebmsse: —in 30% der Kontakte (N=2.312) wurde Hilfe zum Lebensunterhalt gewährt, —in 6% der Kontakte Bekleidungsbeihilfe, —in 4% vorbeugende Gesundheitshilfe, —in 2% Altenhilfe (obwohl 22% der Klienten älter als 60 Jahre waren).
BSHG§ 1 Abs.2: „Aufgabe der Sozialhilfe ist es, dem Empfänger der Hilfe die Führung eines Lebens zu ermöglichen, das der Würde des Menschen entspricht. Die Hilfe soll ihn soweit wie möglich befähigen, unabhängig von ihr zu leben; hierbei muß er nach seinen Kräften mitwirken.“.
Vgl. Baldo Blinken u.a., Berufskrisen in der Sozialarbeit, Weinheim 1976.
Zu solchen„Leistungsbilanzen“ zählt im Finanzamt z.B. die Fallbearbeitungsstatistik, die es dem Landes-Finanzministerium erlaubt, den quantitativen Output jedes einzelnen Bediensteten in jedem Monat zu überprüfen. Daher ist es nicht zu verwundern, daß die Sachbearbeiter durch Stapelbildung (in ihrem Schreibtisch) versuchen, die Kontrolleffekte der Statistik zu unterlaufen, indem sie geschickt die Gleichmäßigkeit des Outputs steuern. Im Sozialamt kann die „Leistungsbilanz“ — je nach „Politik des Hauses oder des Dezernats“ —entweder darin bestehen, möglichst viel Geld-und Sachleistungen an den Mann gebracht zu haben, oder eben auch darin bestehen, möglichst restriktiv und sparsam bei der Sozialhilfegewährung vorgegangen zu sein.
Grunow/Hegner, Anm. 9; Grunow/Hegner/Kaufmann, Anm. 2.
Peter M. Blau, Orientations toward clients in a public welfare agency, Administrative Science Quarterly 5 (1960), S. 341–361; Roy G. Francis/Robert C Stone, Service and procedure in bureaucracy, Minneapolis 1956.
Christopher C. Hood, The limits of administration, London 1976; Victor A. Thompson, Without sympathy or enthusiasm: The problem of administrative compassion, Alabama 1975.
Friedhard Hegner, Das bürokratische Dilemma, Frankfurt/M. 1978 (Bürger und Verwaltung, Bd. II); Klaus Türk, Grundlagen einer Pathologie der Organisation, Stuttgart 1976.
Martin Albrow, Bürokratie, München 1972 (engl. Orig. 1970).
Als Personalstruktur bezeichnen wir hier die Gesamtheit der Regeln und der Regelhaftigkeiten, die sich auf die Verteilung und auf die Bewegung des Personals innerhalb und über die Grenzen der Organisation hinweg (Eintritt, Austritt, Versetzung in andere Behörden) beziehen—also z.B. Prozesse der Einstellung, Entlassung, Fluktuation, Beförderung, Versetzung, Beurteilung, innerorganisatorischer Ausbildung und Sozialisation.
Als Handlungsfähigkeit werden hier diejenigen Dispositionen und Qualifikationen des Personals bezeichnet, die für die Arbeits-, Entscheidungs-und Kommunikationsprozesse bei der Erstellung und Übermittlung von Hilfen und Leistungen bzw. bei der angemessenen Durchsetzung von Maßnahmen von Bedeutung sind.
Als Handlungsbereitschaft bezeichnen wir hier die Motivation des Personals, seine Handlungsfähigkeit bei der Fallbearbeitung sowie insbesondere im Kontakt mit den Klienten auch tatsächlich einzusetzen (im Detail Grunow, Anm. 11).
Franz Xaver Kaufmann (Hg.), Bürgernahe Sozialpolitik, Frankfurt/M. 1979; darin auch Dieter Grunow/Friedhart Hegner, Organisatorische Rahmenbedingungen der Gewährung persönlicher und wirtschaftlicher Sozialhilfe und ihre Auswirkungen auf‚Bürgernähe’ s. 349-408.
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Grunow, D. (1980). Personbezogene und organisatorische Bedingungen unterschiedlicher Rechtsanwendung im Verwaltungsalltag: empirische Beispiele aus der Sozialverwaltung und der Finanzverwaltung. In: Blankenburg, E., Lenk, K. (eds) Organisation und Recht. Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie, vol 7. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-83669-4_8
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